संविधान-दुरूस्ती : संविधानाच्या रचनेत मूळ संहितेला बाधा न आणता परिस्थित्यनुसार केलेल्या सुधारणा. राज्यघटनेत किंवा संविधानात, बदललेल्या परिस्थितीशी सुसंगत ठरणाऱ्या आवश्यक वा इष्ट स्वरूपाच्या कराव्या लागणाऱ्या सुधारणा. संविधान कोणत्याही प्रकारचे असले, तरी त्याच्या निर्मितीला विशिष्ट काळाचा संदर्भ असतो व काळ प्रवाही असल्यामुळे बदलत्या काळानुसार संविधानात सुधारणा घडवून आणणे आवश्यक ठरते. शासनसंस्थेविषयीच्या लोकांच्या कालोचित अशा बदलत्या आशा-आकांक्षा लक्षात घेऊन योग्य ती संविधान-दुरूस्ती न केल्यास बंडाळी, हिंसाचार, उठाव, निदर्शने यांसारख्या मार्गांनी राजकीय व्यवस्थेत बदल घडून येऊ शकतात. त्यातून राजकीय अस्थिरता निर्माण होऊन शासनव्यवस्थेच्या प्रमुख उद्दिष्टांना धोका निर्माण होऊ शकतो. या संभाव्य धोक्यापासून शासनव्यवस्था सुरक्षित राखण्याच्या उद्देशाने आधुनिक काळातील सर्वच संविधानांमध्ये संविधान-दुरूस्तीची प्रक्रिया स्पष्ट करणाऱ्या तरतुदींचा समावेश केलेला असतो.
काही संविधानांत दुरूस्ती करण्यासाठी कोणत्याही खास किंवा विशेष अटींची पूर्तता करावी लागत नाही, त्यांना लवचिक संविधान म्हणतात. अशा संविधानातील दुरूस्तीची प्रक्रिया साधी, सरळ, सोपी असते. इंग्लंड, न्यूझीलंड यांसारख्या देशांतील संविधान-दुरूस्तीची पद्धत या गटात येते. याउलट ज्या संविधानात दुरूस्ती करण्यासाठी विशेष अटी पूर्ण कराव्या लागतात, त्यास अनम्य संविधान म्हणतात. सध्या अस्तित्वात असलेल्या बहुतेक सर्व संविधानांचा समावेश या गटात होतो. मात्र लवचिक पद्धतीचा वापर सत्ताधारी शासन अल्पमोली लोकप्रियतेसाठी करून घेऊन शासनव्यवस्थेचे स्थैर्य धोक्यात आणू शकतात. म्हणूनच संविधान-दुरूस्तीच्या अनम्य पद्धतीचा सामान्यपणे सर्वत्र पुरस्कार केला जातो.आलेक्सीशार्ल तॉक्व्हील या फ्रेंच विचारवंताच्या मते संविधान-दुरूस्तीची अनम्य प्रक्रिया ही बहुमताच्या जुलूमाविरूद्ध सामान्य जनतेला दिलेले संरक्षण आहे. ज्या§Zm काही राजकीय परंपरा नाही, ज्या शासनव्यवस्था वंश, धर्म, भाषा, जाती इत्यादींच्या आधारे विविध हितसंबंधी गटांत विभागलेल्या आहेत, त्यांच्या बाबतींत अनम्य पद्धती अधिक योग्य ठरते. संविधान-दुरूस्ती ही मुख्यत: लोकहितासाठी व्हावी व तिच्यासंबंधी लोकांमध्ये सहमती निर्माण करण्यासाठी पुरेसा वेळ मिळावा व व्यापक चर्चा घडून यावी, यासाठी अनम्य प्रक्रियांची गरज असते. संविधानात बदल करणे अशक्य व्हावे, हा त्यांचा उद्देश नसतो.
संविधान-दुरूस्तीच्या पद्धती : संविधान-दुरूस्तीच्या प्रक्रियेत विधिमंडळाला महत्त्वाचे स्थान आहे. संविधान-दुरूस्तीचे प्रस्ताव मांडणे, त्यांना संमती देणे ही प्रमुख कामे विधिमंडळात होतात. याबाबत चार प्रमुख कार्यपद्धती आहेत. त्या पुढीलप्रमाणे :
(१) साध्या बहुमताची पद्धत : या पद्धतीमध्ये साध्या बहुमताने विधिमंडळाला संविधानात दुरूस्ती करता येते. या पद्धतीमध्ये सामान्य कायदा व संवैधानिक कायदा असा फरक केला जात नाही. जसे सामान्य कायदे साध्या बहुमताच्या आधारे संमत केले जातात, तसेच संवैधानिक प्रस्ताव स्वीकारले जातात.
(२) विशेष बहुमताची पद्धत : या प्रकारात संविधान-दुरूस्तीचा प्रस्ताव संमत होण्यासाठी विधिमंडळातील सदस्यांपैकी दोन-तृतीयांश किंवा तीन-चतुर्थांश सदस्यांचा पाठिंबा आवश्यक असतो. अमेरिकेची संयुक्त संस्थाने, भारत इ. अनेक देशांत ही पद्धत प्रचलित आहे. विशेष बहुमताच्या अटींबाबत देशोदेशींच्या संविधानांत भिन्नता आढळते.
(३) संयुक्त बैठकी पद्धत : या पद्धतीत संविधान-दुरूस्तीचा प्रस्ताव विधिमंडळाच्या दोन्ही सभागृहांच्या संयुक्त बैठकीपुढे मांडला जातो आणि दोन्ही सभागृहांतील सभासदांच्या एकत्रित बहुमताने निर्णय घेतला जातो. दक्षिण आफिका प्रजासत्ताकाच्या संविधानात अशी तरतूद आहे.
(४) विधिमंडळाच्या पुनर्निवाचनाची पद्धत : या पद्धतीत संविधान-दुरूस्तीचा प्रस्ताव मांडल्यानंतर विधिमंडळाच्या लोक प्रतिनिधींच्या सभागृहाचे- कनिष्ठ सभागृहाचे-विसर्जन करण्यात येते व नव्याने निर्वाचनाचा कार्यक्रम घोषित करण्यात येतो. संविधानात दुरूस्तीला पाठिंबा किंवा विरोध हे दोनच पर्याय या निवडणुकीत लोकांपुढे ठेवले जातात. १९१० मध्ये ग्रेट ब्रिटनमध्ये हाउस ऑफ लॉर्ड्सचे अधिकार कमी करण्याच्या प्रश्नावर या पद्धतीने निर्णय घेतलेला होता. निवडणुकीनंतर अस्तित्वात आलेल्या नव्या सभागृहात निर्णय घेतला जातो. बेल्जियम, नेदर्लंड्स, डेन्मार्क, नॉर्वे इ. देशांत ही पद्धत वापरली जाते परंतु या देशांमध्ये नवनिर्वाचित विधिमंडळात दुरूस्ती-विधेयकाला विशेष बहुमताचा पाठिंबा असावा लागतो.
अन्य घटक : काही संविधानांमध्ये संविधान-दुरूस्तीच्या पद्धतीत विधिमंडळाप्रमाणे अन्य घटकांचा समावेश केला जातो. याचे प्रामुख्याने तीन प्रकार आढळतात :
(१) जनमतनिर्देश: स्वित्झर्लंडसारख्या देशात ही पद्धत रूढ आहे. यात संविधान-दुरूस्तीचा प्रस्ताव जनमतनिर्देशासाठी लोकांपुढे ठेवला जातो व त्याबाबत ज्या बाजूला बहुमत असेल, त्याप्रमाणे निर्णय घेतला जातो. [à जनमतपृच्छा व उपक्रमाधिकार].
(२) घटक राज्यांची संमती : ही पद्धत संघराज्यात वापरली जाते. यात संविधान हे संघराज्य व त्यातील घटकराज्ये यांच्या परस्परसंबंधांचे नियंत्रण व नियमन करणारा दस्तऐवज मानला जातो. त्यामुळे त्यात एकतर्फी दुरूस्ती होऊ नये, ही भूमिका असते. म्हणून संविधान-दुरूस्तीला संघराज्याच्या विधिमंडळाची संमती असली, तरीदेखील बहुसंख्य घटकराज्यांच्या पाठिंबा आवश्यक असतो. घटकराज्यांच्या पाठिंबा त्यांच्या विधिमंडळांतील बहुमताने स्पष्ट केला जातो किंवा त्यासाठी जनमतनिर्देशाची पद्धत किंवा घटक-राज्यांच्या परिषदेची पद्धत वापरली जाते. ऑस्ट्रेलिया, स्वित्झर्लंड या देशांमध्ये जनमतनिर्देशाची पद्धत आहे, तर अमेरिकेच्या संयुक्त संस्थानांत तीन-चतुर्थांश घटकराज्यांच्या पाठिंबा ही विशेष अट आहे. हा पाठिंबा विधिमंडळांतील बहुमत किंवा परिषद पद्धतीने व्यक्त केला जातो.
(३) विशेष यंत्रणा : या पद्धतीत संविधान-दुरूस्तीसाठी हंगामी स्वरूपाची खास यंत्रणा निर्माण केली जाते. काही ठिकाणी विधिमंडळाचेच रूपांतर खास यंत्रणेत केले जाते. अमेरिकेच्या संयुक्त संस्थानांतील काही घटकराज्यांमध्ये त्यांच्या संविधानांत दुरूस्ती करण्यासाठी ही पद्धत वापरली जाते. लॅटिन अमेरिकेतील अनेक देशांत या पद्धतीचा वापर केला जातो.
वरील पद्धती विविध देशांत स्वतंत्रपणे किंवा संमिश्रपणे अस्तित्वात असलेल्या दिसून येतात. एकापेक्षा अधिक पद्धती एकत्र करून संविधान- -दुरूस्तीची प्रक्रिया अधिक कठीण व गुंतागुंतीची केलेलीही आढळते.
भारतातील संविधान-दुरूस्तीची पद्घत : भारतीय संविधानाच्या विसाव्या भागातील ३६८ व्या कलमात संविधान-दुरूस्तीची कार्यपद्धती सांगितलेली आहे. या तरतुदीनुसार संविधान-दुरूस्तीचा प्रस्ताव संसदेच्या दोन्ही सभागृहांपैकी कोणत्याही सभागृहापुढे मांडता येतो व तो संमत होण्यासाठी प्रत्येक सभागृहातील उपस्थित असणाऱ्या व मतदानात भाग घेणाऱ्या सदस्यांपैकी दोनतृतीयांश सदस्यांचा पाठिंबा आवश्यक आहे. तसेच ही संख्या संबंधित सभागृहाच्या एकूण सदस्यसंख्येच्या निम्म्यापेक्षा जास्त असणे आवश्यक आहे. याच कलमामध्ये संघराज्याच्या स्वरूपाशी संबंधित असलेल्या तरतुदींमध्ये दुरूस्ती करायची असल्यास, ते विधेयक संसदेतील दोन्ही सभागृहांत संमत झाल्यानंतर त्याला निम्म्यापेक्षा जास्त घटक-राज्यांच्या पाठिंब्याची आवश्यकता आहे, असे स्पष्ट केलेले आहे. हा पाठिंबा राज्य विधिमंडळे बहुमताने संमत केलेल्या ठरावाव्दारे व्यक्त करतात. यामध्ये राष्ट्रपतीच्या निवडणुकीची पद्धत, केंद्र शासन व राज्य शासनांच्या कार्यकक्षा, सर्वोच्च न्यायालय व उच्च न्यायालयांबाबत असलेल्या तरतुदी, घटकराज्यांचे संसदेतील प्रतिनिधित्व व संविधान-दुरूस्तीच्या पद्धतीशी निगडित कलम ३६८ मधील तरतुदी इ. भागांचा समावेश होतो. याबाबतीत संविधान-दुरूस्ती करायची असल्यास घटकराज्यांपैकी निम्म्यापेक्षा जास्त घटकराज्यांच्या पाठिंबा आवश्यक आहे. या अटीमुळे संविधानातील हा भाग अधिक अनम्य बनलेला आहे.
भारतीय संविधानातील काही तरतुदी मात्र या विशेष बहुमताच्या अटींपासून मुक्त आहेत. याबाबतीत संसदेला दोन्ही सभागृहांतील सामान्य बहुमताच्या पाठिंब्यावर या तरतुदींमध्ये दुरूस्ती करण्याचा अधिकार आहे. उदा., नव्या घटकराज्यांची निर्मिती, राज्यपुनर्रचना, घटकराज्यस्तरावरील विधान परिषदा रद्द करणे इ. भारतीय संविधान-दुरूस्तीची पद्धत संमिश्र स्वरूपाची असली, तरी व्यापक अर्थाने भारतीय संविधान अनम्य स्वरूपाचे आहे.
अनौपचारिक अशा प्रक्रियेतूनही संविधानात दुरूस्ती करता येते. त्यात न्यायालयीन निर्णय, राज्यकर्त्यांकडून संविधानातील तरतुदींबाबत दिले जाणारे स्पष्टीकरण व व्यक्त केलेली मते, त्यातून निर्माण झालेले संकेत इत्यादींतून संविधान-दुरूस्तीची प्रक्रिया चालूच असते.
संविधान-दुरूस्ती काही प्रश्न : संविधान-दुरूस्तीच्या प्रक्रियेत प्रामुख्याने पुढील तीन गोष्टींचा समावेश होतो : (१) जुन्या तरतुदी रद्द करणे किंवा त्यांच्यात बदल करणे, (२) जुन्या तरतुदींचे नवीन परिस्थितीच्या संदर्भात अर्थ स्पष्ट करणे, (३) नव्या तरतुदींचा समावेश करणे. या संदर्भात एक प्रश्न नेहमी उपस्थित केला जातो आणि तो म्हणजे संविधानात दुरूस्ती करण्याचा अधिकार असणाऱ्या संस्थेला संपूर्ण संविधानातच बदल करता येतो का ?
या प्रश्नाचे सरळ होय किंवा नाही, असे उत्तर देणे अवघड आहे. जेव्हा बीजभूत (कन्स्टिटयुअंट) सत्ता व विशोधनीय (ॲमेंडिंग) सत्ता एकच असतात, तेव्हा हा प्रश्न निर्माण होत नाही. इंग्लंडसारख्या विकसित होत गेलेल्या संविधानात संसदेने केलेले बदल कालांतराने राजकीय व्यवहा- रांच्या मूलतत्त्वांचे आधार बनतात व त्यांचे स्वरूप संवैधानिक विकासाच्या प्रक्रियेचे भाग बनलेले असतात. येथे बीजभूत सत्ता व विशोधनीय सत्ता एकच म्हणजे लोक असतात. त्यामुळे सकृत्दर्शनी अशा व्यवस्थांमधील संविधान-दुरूस्तीची पद्धत लवचिक व सहजसाध्य वाटत असली, तरी प्रत्यक्षात तिचे स्वरूप व परिणाम अत्यंत मूलभूत व दूरगामी असतात. संविधान-दुरूस्ती हा संसदेसारख्या एखादया राजकीय यंत्रणेचा प्रश्न नसतो, तर तो व्यापक राजकीय व्यवस्थेलाच आकार देण्याचा प्रश्न असतो.
याउलट या दोन शक्ती जेव्हा वेगवेगळ्या असतात व संविधान-दुरूस्ती हा औपचारिक प्रक्रियेचा भाग असतो, तेव्हा ज्यांच्या हाती दुरूस्तीचे अधिकार असतात (उदा., बहुमतातील सरकार) ते प्रभावी बनतात आणि बदल घडवून आणण्यासाठी ठेवलेल्या कठीण अटी पूर्ण करून अत्यल्प वेळात संविधानात दुरूस्ती करू शकतात. एवढेच नव्हे, तर प्रसंगी संपूर्ण संवैधानिक व्यवस्था उध्वस्त करू शकतात. १९३३ मध्ये जर्मनीत सत्ता हाती घेतल्यानंतर हिटलरने याच मार्गाने जर्मन प्रजासत्ताकाच्या संविधानात संपूर्ण परिवर्तन करून आपली हुकूमशाही लादली. अशाच अन्य संदर्भात काही वेगळी उदाहरणे देऊन अनम्य संविधानातील बदलांसाठी जेव्हा व्यापक सहमती व जनाधार आवश्यक असतो, तेव्हा असे बदल संवैधानिक व्यवस्थेला स्थैर्य देतात, हे स्पष्ट करता येते. उदा., अमेरिकेच्या संयुक्त संस्थानांतील संविधानात नागरिकांच्या मूलभूत हक्कांबाबत प्रारंभी कोणतीही व्यवस्था नव्हती. त्यामुळे पहिल्या दहा दुरूस्त्या लोकांचा पाठिंबा व व्यापक सहमती या लगेच करता आल्या परंतु त्यानंतर अनम्य प्रक्रियेमुळे संविधान-दुरूस्ती सहज करता येत नाही, हे स्पष्ट झाले. गेल्या सु. दोनशे वर्षांच्या काळात अमेरिकेच्या संयुक्त संस्थानांच्या संविधानात जवळपास चार हजार दुरूस्त्या सुचविण्यात आल्या परंतु प्रत्यक्षात केवळ २६ संविधान-दुरूस्त्या झाल्या व कार्यवाहीत आल्या.
भारतीय संविधान २६ जानेवारी १९५० रोजी कार्यवाहीत आल्यापासून ऑक्टोबर १९९३ पर्यंत ऐंशी वेळा संविधानात दुरूस्ती सुचविणारी विधेयके मांडण्यात आली होती. तत्पूर्वी ऑगस्ट १९९२ पर्यंत एकाहत्तर वेळा संविधानात दुरूस्ती करण्यात आली होती. यांतील बृयाचशा दुरूस्त्या नित्यनैमित्तिक स्वरूपाच्या असल्या, तरीदेखील काही दुरूस्त्या संविधानाच्या मूळ ढाच्यात बदल करणाऱ्या आहेत. यात मूलभूत अधिकार व धोरणविषयक मार्गदर्शक तत्त्वांबाबत केलेल्या पहिली १९५१, चौथी १९५५, चोविसावी १९७१, पंचविसावी १९७१, बेचाळिसावी १९७५, चव्वेचाळिसावी १९७९ यांसारख्या दुरूस्त्यांचा उल्लेख करता येईल. त्याचबरोबर काही विधेयकांचा संबंध संघराज्याच्या रचनेतच बदल करण्याशी आहे (पाचवी १९५५, नववी १९५८, दहावी १९६१ व छप्पन्नावी १९८७). २००३ च्या ९१ व्या संविधान-दुरूस्तीने केंद्रीय मंत्रिमंडळ व घटकराज्य मंत्रिमंडळांतील अनुकमे मंत्र्यांची संख्या (पंतप्रधानांसह) १५ टक्के पेक्षा अधिक असणार नाही, असा कायदा केला. तसेच २००६ च्या ९३ व्या संविधान-दुरूस्तीअन्वये इतर मागासवर्गीयांसाठी अनुदानित किंवा विनाअनुदानित खाजगी शिक्षण संस्थां-सह शैक्षणिक संस्थांमधील प्रवेशासंबंधी कोणतीही विशेष तरतूद करण्यास राज्यांना प्रतिबंध असणार नाही, अशी तरतूद करण्यात आली आहे. २००६ च्या ९४ व्या संविधान-दुरूस्ती अन्वये बिहार, मध्य प्रदेश व ओरिसा यांबरोबरच छत्तीसगढ व झारखंड या राज्यांमध्येही जनजातीच्या कल्याणासाठी स्वतंत्र मंत्र्याची नियुक्ती करण्याची विशेष तरतूद करण्यात आली आहे. येथपर्यंत वेळोवेळी संघराज्यातील बदलांना मान्यता देणाऱ्या दुरूस्त्यांचा उल्लेख करता येईल परंतु राजकीय हेतूने प्रेरित होऊन सत्ताधारी पक्षांनी संविधान-दुरूस्तीच्या पद्धतीने संपूर्ण संवैधानिक ढाचाच बदलण्याचा जो प्रयत्न १९६७ नंतरच्या काळात एकविसाव्या, चोविसाव्या, बेचाळिसाव्या दुरूस्त्यांमधून करण्यात आला त्यांतून संसदेच्या संवैधानिक अधिकाराचा व शक्तीचाच प्रश्न निर्माण झाला. १९६७ साली सर्वोच्च न्यायालयाने गोलखनाथ खटल्यात संसदेच्या मूलभूत अधिकारांच्या संबंधात संविधान-दुरूस्ती करण्याचा अधिकार नाही, हे स्पष्ट केले. त्याला संसदेने १९७१ साली एकविसावी दुरूस्ती करून आपला संविधान-दुरूस्तीचा अधिकार निर्विवाद असल्याची भूमिका घेतली. या आधारे केेलेल्या बदलाच्या संदर्भात १९७३ साली केशवानंद भारती खटल्यात चोविसाव्या संविधान-दुरूस्तीच्या संवैधानिकतेला आव्हान देण्यात आले. या प्रकरणाचा निकाल देताना सर्वोच्च न्यायालयाने संसदेच्या संविधान-दुरूस्तीचा व्यापक अधिकार (मूलभूत हक्कांसह) मान्य केला, तरीदेखील संसदेला संविधानाची पायाभूत संरचना (बेसिक स्ट्रक्चर) मोडण्याचा अधिकार नाही, हे मत व्यक्त करून बीजभूत सत्ता व विशोधनीय सत्ता यांतील फरक दाखवून दिला. थोडक्यात संविधान-दुरूस्तीचा अधिकार व संविधान-निर्मितीचा अधिकार या दोन भिन्न गोष्टी आहेत व त्यांत गल्ल्त करणे धोकादायक ठरू शकते, हे स्पष्ट झाले [à भारतीय संविधान (संविधान-दुरूस्ती)].
संविधान-दुरूस्तीची औपचारिक तरतूद सत्ताधाऱ्यांना संविधानाच्या मूलभूत चौकटीला धक्का न लावता योग्य व आवश्यक ते बदल करण्याचे अधिकार प्रदान करते. संविधानाच्या पायाभूत संरचनेत किंवा चौकटीत बदल करण्याचा अधिकार त्यात अभिप्रेत नाही. तसेच संविधान-दुरूस्तीची प्रक्रिया ही किती सोपी किंवा कठीण आहे, हा प्रश्न नसतो. ज्यांच्या हाती दुरूस्तीची सत्ता असते, ते बदललेल्या परिस्थितीबाबत किती संवेदना- क्षम आहेत व बदलाबाबत त्यांची काय भूमिका आहे, असा खरा प्रश्न असतो. संविधान-दुरूस्तीची पद्धत व सत्ताधाऱ्यांची संवेदनक्षमता यांचा समर्पक मेळ घालता आल्यास संवैधानिक व्यवस्थेला स्थैर्य प्राप्त होते.
संदर्भ : 1. Austin, Granville, The Indian Constitution : Cornerstone of a Nation, Bombay, 1976.
2. Basu, Durgadas, Introduction to the Constitution of India, New Delhi, 1992.
3. Finer, Herman, The Theory and Practice of Modern Government, London, 1965.
4. Friedrich, Carl, Constitutional Government and Democracy, London, 1966.
5. Strong, C. F. Modern Political Constitutions, London, 1966.
६. विधि, न्याय व कंपनी कार्य मंत्रालय, भारत सरकार, भारताचे संविधान, मुंबई, १९७९.
दाते, सुनील