संविधान

संविधान : राज्यसंस्थेच्या सनदशीर राज्यपद्धतीविषयी तयार केलेला नियमावलींचा मसुदा किंवा संहिता. मूलभूत तत्त्वांनुसार किंवा प्रस्थापित कार्यपद्धतीप्रमाणे एखादया राज्यशासनाचा अथवा इतर संस्था वा संघटना यांचा कारभार चालतो, त्यांच्या संहितेला सामान्यपणे संविधान किंवा राज्यघटना म्हणतात. शासनसंस्थेचे स्वरूप, अधिकार वापरण्याची कार्यपद्धती, न्यायव्यवस्था, नागरिकांचे हक्क व कर्तव्ये, शासन व नागरिक यांचे संबंध निश्चित करणारे नियम इत्यादींचा अंतर्भाव राज्यघटनेत होतो. शासनसंस्थेमधून राज्यातील सत्तासंबंध व्यक्त होतात व त्यासंबंधीचे नियम राज्यघटनेत वा संविधानात समाविष्ट असतात. रूढार्थाने या प्रकारच्या लिखित नियमांच्या संहितेला संविधान अथवा राज्यघटना म्हणतात. बहुतेक सर्व देशांत अशा प्रकारची लिखित संविधाने अथवा राज्यघटना आहेत. हे नियम अलिखित अनेक कागदपत्रांत, परंपरागत व रूढीत विखुरलेले असू शकतात. एके ठिकाणी त्यांचा संगह केलेला आढळणार नाही. ग्रेट ब्रिटनमध्ये रूढ अर्थाचे लिखित संविधान नाही. राज्यघटनेसंबंधी वेगवेगळ्या विचारवंतांच्या कल्पना वेगवेगळ्या असल्याचे दिसून येते. लोकांनी आपल्या शासनपद्धतीची विचारपूर्वक व पायाभूत मांडणी करण्याची आधुनिक कल्पना वेगळी असून, देशात आधीच अस्तित्वात असलेल्या परंपरागत शासनपद्धतीला व तिच्या विकसित होत जाणाऱ्या स्वरूपाला राज्यघटना म्हणणे वेगळ्या अर्थाचे ठरते. या जुन्या अर्थाचे बोलिंग बोक याने १७३३ मध्ये पुढीलप्रकारे स्पष्टीकरण केले आहे. आपण ‘राज्यघटना’ हा शब्द जेव्हा हेतुपूर्वक व विवेचकपणाने वापरतो, तेव्हा त्यातील अभिप्रेत अर्थ असा की, समाजाच्या कल्याणासाठी व निश्चित उद्देशाने प्रेरित झालेली, सिद्ध अशा काही तत्त्वांवर अधिष्ठित असलेली व समाजाने मान्यता दिलेली आणि जिच्यात कायदे, संस्था व रूढी यांचा समावेश आहे, अशी सर्वसामान्य स्वरूपाची शासनविषयक पद्धती होय. देशाचे राज्यशासन म्हणजे राज्यघटनेनुसार राज्यकारभार करणारी यंत्रणा होय. राज्यघटना ही सरकारने बनविलेली नसून सरकार निर्माण करणाऱ्या लोकांनी, म्हणजे सामान्यपणे लोकशाहीवादी देशांत लोकप्रतिनिधींच्या घटनासमितीने बनविलेली असते. तिला सरकारने बनविलेल्या कोणत्याही कायदयापेक्षा श्रेष्ठ स्थान असते. राज्यघटनेचा उद्देश सरकारच्या कारभारावर कायदेशीर नियंत्रण करणे हा असतो. शासक आणि शासित यांचे परस्परसंबंध आणि शासन सत्तेच्या मर्यादा राज्यघटनेने निश्चित केलेल्या असतात. राज्य ही एक मानवी संघटना असून राज्यातील व्यक्ती आणि संबंधित इतर घटक यांतील परस्परसंबंध या राज्यसंस्थेतून व्यक्त होत असतात.[→ राज्यसंस्था]

राज्यघटना लोकांच्या मूकसंमतीवर उभी असते मग ती सार्वमताने, उघड संमतीने अथवा जुलूमजबरदस्तीने प्रस्थापित झालेली असो तथापि सुसंघटित ⇨ लोकमता ला एखादी राज्यघटना नको असेल, तर ती लोक बाजूला सारतात. राज्यघटनेची खरी शक्ती जनतेच्या आणि तिच्या प्रतिनिधींच्या कणखरपणात असते केवळ राज्यघटनेच्या संहितेत नसते.

राज्यघटना ही संकल्पना प्राचीन असून तिला दीर्घ इतिहास आहे. ⇨ॲरिस्टॉटल (इ. स. पू. ३८४-३२२) याने प्रथम राज्यघटनेची संकल्पना मांडली. राज्यसंस्थेत किती जण सत्ताधीश आहेत, या कसोटीवरून ॲरिस्टॉटल राज्यघटनांचे प्रकार पाडतो. एकच सत्ताधीश असेल, तर ती राजेशाही आणि तिची विकृती म्हणजे निरंकुश शासन होय. कित्येक निवडक व्यक्तींची सत्ता म्हणजे उमरावशाही आणि तिची विकृती म्हणजे स्वल्पतंत्र शासन होय. अनेकांच्या हातात सत्ता असेल, तर ते गणराज्य होय आणि त्याची विकृती लोकशाही होय. या राज्यघटनेच्या संकल्पनेतून त्याची सूक्ष्म व भेदक दृष्टी प्रत्ययाला येते. स्टोइक पंथाच्या तत्त्ववेत्त्यांच्या रोममधील शासनाचा कारभार एक प्रकारच्या वैश्विक (युनिव्हर्सल) राज्यघटनेनुसार चालल्याचे दृष्टोत्पत्तीस येते. त्या वैश्विकवादाचे अनुकरण मध्ययुगीन क्रिस्ती विचारवंतांनी केले आणि ईश्वरदत्त सत्ता ही संकल्पना मांडली. त्यांनी या राज्यघटनेच्या संदर्भात राजेशाहीचे समर्थन केले.

धर्मसुधारणा आंदोलनानंतर (पंधरा-सोळावे शतक) आधुनिक राज्यघटनेची-संविधानाची संकल्पना उदयास आली, ती मुख्यत्वे टॉमस हॉब्ज, जॉन लॉक आणि झां झाक रूसो या विचारवंतांच्या लेखनात दृग्गोचर होते. रूसोने ⇨ सामाजिक कराराचा सिद्धांत या उपपत्तीव्दारे ती अधिक विस्तृतपणे मांडली. तीत त्याने राज्यसंस्थेची उत्पत्ती कशी होते हे सांगून राज्य आणि व्यक्ती यांचे संबंध कसे येतात, कसे असतात आणि ते कसे असले पाहिजेत, याची चिकित्सा केली आहे. जॉन लॉक (१६३२-१७०४) मनुष्याची नैसर्गिक अवस्था आणि सामाजिक करार या दोन्ही गोष्टी मान्य करताना दिसतो मात्र त्याच्या राजकीय विचारातील एक विशेष असा की, जे लोक राज्यघटना (कायदे) करतात, त्यांना तिची अंमलबजावणी करण्याचा अधिकार नसावा कारण या दोन्ही गोष्टी एकाच व्यक्तीच्या हाती असतील, तर स्वत:च्या बाबतीत तिची अंमलबजावणी न करण्याचा मोह संभवतो. म्हणून हे अधिकार-विभाजन राज्यघटनेत नमूद करणे आवश्यक आहे. या तत्त्वाचा विकास पुढे फ्रेंच तत्त्वज्ञ माँतेस्क्यू याने केला. जिथे लॉकने वैधानिक आणि अनुष्ठापक अधिकारांचे विभाजन सुचविले होते तिथे माँतेस्क्यूने त्यांच्या जोडीला न्यायिक अधिकारांचे विभाजन असावे, असे मत मांडले. वरील आधुनिक विचारवंतांचे लेख पायाभूत मानून अठराव्या शतकात ⇨ अमेरिकेच्या स्वातंत्र्याचा जाहीरनामा, अमेरिकेच्या संयुक्त संस्थानांचे संविधान (राज्यघटना) आणि मूलभूत अधिकारांचा फ्रेंच जाहीरनामा यांची निर्मिती झाली.

लिखित आणि अलिखित असे राज्यघटनेचे दोन प्रकार केले जातात. जगातील पहिली लिखित राज्यघटना म्हणजे अमेरिकेच्या संयुक्त संस्थानांची होय (१७८९). आधुनिक लोकशाहीच्या मूलभूत तत्त्वांचा पायादेखील या राज्यघटनेच्या व्दारे घातला गेला. फान्सची पहिली लिखित राज्यघटना १७९४ मध्ये मंजूर झाली. एकोणिसाव्या शतकाच्या अखेरपर्यंत यूरोपातील बहुतेक सर्व देशांनी लिखित राज्यघटना स्वीकारल्या. स्वतंत्र भारताचे संविधान १९५० मध्ये मंजूर करण्यात आले. [→ भारतीय संविधान].

लिखित आणि अलिखित राज्यघटनांतील फरक तारतम्याने समजून घ्यावा लागतो. लिखित राज्यघटनेतही न लिहिलेले संकेत, परंपरा व रूढी यांना प्रत्यक्षाप्रत्यक्षपणे स्थान असते. ग्रेट ब्रिटनच्या अलिखित राज्यघटनेत लिखित भाग मुळीच नाही असेही नाही. बिटिश संसदेने वेळोवेळी मंजूर केलेले अनेक कायदे, हे खरे तर, तेथील राज्यघटनेचे लिखित घटकच ठरतात. ⇨ मॅग्ना कार्टा (१२१५) व पिटिशन ऑफ राइट्स (१६२८) यांसारखे सनदी करार आणि बिल ऑफ राइट्स (१६८९), सेटलमेंट ॲक्ट (१७०१) व सेप्टेनिअल ॲक्ट (१७१६) इ. कायदे राज्यघटनात्मकच आहेत. राज्यघटना न बदलता रूढी बदलावयाची हे इंग्लंडने केलेल्या संविधानात्मक कायदयांचे वैशिष्टय आहे. लिखित आणि अलिखित राज्यघटना फक्त एकतीस पानांची आहे, पण तिच्यातील निरनिराळ्या कलमांचे स्पष्टीकरण करणाऱ्या न्यायालयीन निर्णयांना राज्यघटनेचा एक भाग म्हणून महत्त्व प्राप्त झाले आहे.

ताठर आणि लवचिक अशा प्रकारेही राज्यघटनांचे वर्गीकरण करता येते. जी राज्यघटना सामान्य कायदयाप्रमाणे बदलली जाते ती लवचिक, व सामान्य कायदयांपेक्षा काही अधिक अटी (उदा., संसदेतील दोनतृतीयांश बहुमत किंवा सार्वमत इ.) पूर्ण केल्याशिवाय जी बदलता येत नाही, ती ताठर. साधारणत: लिखित राज्यघटना ताठर असते. अलिखित राज्यघटना औपचारिकपणे तयार केलेली नसल्यामुळे तिच्यात बदल करण्यासंबंधी काही अटी आपोआप येणे संभवनीय नसते. लिखित राज्यघटनेत ती इतर सामान्य कायदयांप्रमाणे सहज बदलता येऊ नये, म्हणून काही खास तरतूद केलेली असते. या अर्थाने बहुतेक सर्व लिखित राज्यघटना ताठर आहेत तथापि न्यूझीलंडची राज्यघटना लिखित असूनही तिच्यातील कोणताही भाग साध्या कायदयाने बदलता येतो. राज्यीय स्वरूपाच्या राज्यघटना अधिक ताठर असतात. लिखित राज्यघटनांतील दुरूस्ती किंवा बदल यासंबंधी वेगवेगळ्या प्रकारच्या तरतुदी असल्याचे दिसून येते. भारतीय संविधानात ३६८ व्या कलमात संविधान दुरूस्तीसंबंधी तरतूद केलेली आहे. [→ संविधान-दुरूस्ती]

राज्यघटनेमध्ये कोणत्या विषयांचा समावेश असावा, याबद्दल एकमत नाही. विविध देशांच्या संविधानांत वेगवेगळे विषय आढळतात. भारतीय संविधानाच्या आरंभीच उद्दिष्टांचे स्पष्टीकरण व्हावे, म्हणून एक सरनामा किंवा उद्देशिका (प्रिॲम्बल) नमूद केलेली आहे. घटनेच्या प्रारंभी अशाच प्रकारचा सरनामा देण्याची प्रथा आहे. नागरिकांचे मूलभूत अधिकार स्पष्ट करणारी तरतूद, शासनसंस्थेच्या कार्याची रूपरेषा स्पष्ट करणारी तरतूद व राज्यघटनेत दुरूस्ती अथवा बदल करण्याची तरतूद यांचा समावेश राज्यघटनेत आवश्यक असतो. त्यांशिवाय घटनेला पूर्णत्व येत नाही. राज्यात नागरिकांचे स्वातंत्र्य अबाधित राहिले पाहिजे, अशी लोकशाहीच्या पुरस्कर्त्यांची अपेक्षा असते. त्यामुळे राज्यघटनेत नागरिकांच्या मूलभूत अधिकारांचा समावेशअसतो. मूलभूत हक्कांची पायमल्ली होत असल्यास, न्यायालयाकडे दाद मागण्याचा नागरिकांना हक्क असतो. काही राज्यघटनांमध्ये मार्गदर्शक तत्त्वांची तरतूद केलेली आढळते. भारतीय राज्यघटनेत कलम ३६ ते ५१ यांत राज्याच्या धोरणांबद्दल मार्गदर्शक तत्त्वे नमूद केली आहेत. कायदे करताना ही तत्त्वे लागू करणे हे राज्याचे कर्तव्य असते. पाकिस्तानच्या राज्यघटनेतील मार्गदर्शक तत्त्वांमध्ये इस्लाम धर्माची काही तत्त्वे नमूद केली आहेत, तर आयर्लंड प्रजासत्ताकाच्या राज्यघटनेत रोमन कॅथलिक धर्माच्या सामाजिक ध्येयांचा अंतर्भाव केला आहे. बेकारांना काम मिळण्याचा हक्क राज्यघटनेत असतो पण न्यायालयाकडे दाद मागण्याची तरतूद मात्र कोणत्याच राज्यघटनेत नाही.

कायदे करण्याकरता राज्यात एकच लोकसत्ता असावी की, अन्य रीतीने जिची रचना झाली आहे अशी कायदेमंडळाची दुसरी शाखा असावी, हा राज्यशास्त्रातील वादाचा विषय आहे. बहुतेक देशांत कायदेमंडळे द्विगृही आहेत तथापि त्यांच्या रचनेत आणि अधिकारांत भिन्नता आढळते. अमेरिकेच्या शासनात सिनेटला महत्त्वाचे स्थान आहे. ते अमेरिकन काँग्रेसचे द्वितीय सभागृह आहे पण दुय्यम दर्जाचे नाही. प्रथम सभागृहापेक्षाही जास्त अधिकार सिनेटला आहेत.

कायदे करणे हे कायदेमंडळाचे काम आहे. त्याची अंमलबजावणी करणे हे कार्यकारी मंडळाचे काम असते. अंमलबजावणी बरोबर होते किंवा नाही, हे पाहण्याचे न्यायमंडळाचे काम आहे. न्यायमंडळाचे काम नि:पक्षपातीपणे होण्यासाठी न्यायमंडळ हे दोन्ही मंडळांच्या प्रभावाबाहेर आणि स्वतंत्र असावे लागते. अशा तृहेची व्यवस्था राज्यघटनेत असणे, हे चांगल्या राज्यघटनेचे एक लक्षण होय. तत्संबंधी डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर यांचे घटना समितीतील पुढील उद्गार महत्त्वाचे होत. ते म्हणाले होते, ”राज्यघटना एक मूलभूत दस्तऐवज आहे. त्यात विधिमंडळ, कार्यकारी मंडळ व न्यायमंडळ या प्रशासनाच्या तीन अंगांची स्थाने व अधिकार यांच्या व्याख्या आणि व्याप्ती निश्चित केल्या आहेत. घटनेचा उद्देश केवळ या तीन संस्थांची निर्मिती करणे नसून, त्यांचे प्राधिकार सीमित करणे ही आहे. तसे न केल्यास त्याचे पर्यवसान जाचक व जुलूम यांत होईल”. संघराज्यपद्धतीत न्यायालयाचे महत्त्व अनन्यसाधारण असते.

बदलणाऱ्या परिस्थितीशी सुसंवादित्व कसे राखावे, हा लिखित राज्य-घटनांचा एक प्रश्न आहे. राज्यघटनेची चौकट किंवा गाभा अबाधित राखून नवीन विचारांना कसे स्थान दयावे, हा तो प्रश्न आहे. अलिखित राज्यघटनेत हा प्रश्नच उपस्थित होत नाही कारण बदलती परिस्थिती सामावून घेण्याची सोय तिच्यात असते. राज्यघटना ही सतत प्रगतिशील व गतिमान असली पाहिजे. तिच्यातील उणिवा, अपुरेपणा दूर करण्याचा प्रयत्नही इष्ट ठरतो. जगातील राज्यघटनांमध्ये झालेल्या दुरूस्त्या व बदल तसेच रद्द झालेल्या राज्यघटना यांचा इतिहास या दृष्टीने उद्बोधक ठरतो.

पाहा : न्यायसंस्था; बंदीप्रत्यक्षीकरण; मानवी हक्क; मूलभूत अधिकार; राजेशाही; लोकशाही; विधिमंडळ; हुकूमशाही.

संदर्भ : 1. Bhagwan, Vishnoo Bhushan, Vidya, World Constitu tions, New Delhi, 1987.

2. Blaustein, Albert P. Constitutions That Made History, New York, 1987.

3. Creasy, Edward, The Rise and Progress of the English Constitution, Littleton, 1986.

4. Greenberg, Douglas, Etal., Constitutionalism and Democracy : Transitions in the Contemporary World, New York, 1993.

5. Hawgood, John A. Modern Constitutions Since 1787, Littleton, 1987.

6. McWhinney, Edward, Constitution-Making: Principles, Process, Practices, Toronto, 1981.

7. Strong, C. F. Modern Political Constitutions, London, 1963.

8. Wheare, K. C. Modern Constitutions, London, 1956.

धारूरकर, य. ज.; देशपांडे, सु.र.