विकेंद्रीकरण, सत्तेचे

विकेंद्रीकरण, सत्तेचे : सुसंघटित व एकात्म स्वरूपाच्या एखाद्या व्यवस्थेत अधिकारांचे किंवा सत्तेचे विभाजन एकापेक्षा अनेक व्यक्तींमध्ये किंवा यंत्रणांमध्ये करणे, म्हणजे सत्तेचे विकेंद्रीकरण होय. विकेंद्रीकरणाची प्रक्रिया मूलतः लोकप्रशासनाशी निगडित आहे. लोकशाही राज्यांमध्ये सत्तेच्या विकेंद्रिकरणाचे तत्त्व अभिप्रेत आहे आणि व्यापक राजकीय संदर्भात ते प्रामुख्याने विचारात घेतले जाते. राजकीय सत्ता विविध स्तरांवरील राजकीय यंत्रणांमध्ये वाटून देऊन लोकांना त्या त्या ठिकाणी सत्तेत सहभागी होण्याची जास्तीत जास्त संधी देणे, हे त्यात अभिप्रेत आहे. या सत्तेच्या वाटपात निर्णय घेणे, त्यांची अंमलबजावणी करणे. वेगवेगळ्या स्तरांवरील यंत्रणांचे व्यवस्थापन करणे इ. कार्यात लोकांचा सहभाग अपेक्षित असतो. सत्ता व जबाबदारी या दोहोंच्या वाटपामुळे आपापल्या स्तरावर कार्य करणाऱ्या यंत्रणांना क्षेत्रीय आणि कार्यात्मक स्वायत्तता प्राप्त होते, हे सत्तेच्या वक्रेंद्रीकरणाचे वैशिष्ट्य आहे. हाच सत्ताप्रदान वा प्रदत्त सत्ता (डेलिगेशन ऑफ पॉवर) आणि सत्तेचे विकेंद्रीकरण (डीसेंट्रलायझेशन ऑफ पॉवर) यांत महत्त्वाचा फरक आहे. जेव्हा वरिष्ठ स्तरावरील व्यक्ती किंवा यंत्रणा कनिष्ठ स्तरावरील व्यक्तीला किंवा यंत्रणेला आपल्यातर्फे सत्तेचा किंवा अधिकारांचा आखून दिलेल्या चौकटीत वापर करण्याची अनुमती देत असते, तेव्हा ते सत्ताप्रदान असते. त्या चौकटीबाहेर जाऊन कार्य करण्याचा प्रयत्न केल्यास केवळ प्रशासकीय आदेशाच्या साहाय्याने हे सत्ताप्रदान रद्द केले जाऊ शकते. या प्रकारात प्रशासकीय सोय हा फार महत्त्वाचा भाग असतो. ब्रिटिश राजवटीत भारतातील विविध इलाख्यांच्या राज्यपालांना दिलेल्या सत्ता किंवा अधिकार हे या प्रकारचे होते.

विकेंद्रीकरणात पुढील तत्त्वांचा समावेश होतो : (१) विविध घटकांमध्ये कार्यभाराचे,वाटप करणे (२) त्यांना आपापल्या क्षेत्रात निर्णय घेण्याचे अधिकार देणे, (३) त्यांच्या कार्यात सुसंवाद निर्माण करणे व त्यांच्या कार्यावर देखरेख व नियंत्रण ठेवण्याचे अधिकार मध्यवर्ती सत्तेकडे सुपूर्द करणे, (४) मध्यवर्ती सत्ता आणि घटक सत्ता यांच्या कार्यकक्षा संविधान किंवा कायदा यांनुसार स्पष्ट करून आपापल्या क्षेत्रांत घटक सत्तांना स्वायत्ता देणे.

सत्तेचे विकेंद्रिकरण मुख्यतः तीन प्रकारांनी होते. पहिल्या प्रकारात, निरनिराळ्या भौगोलिक भागांत वेगवेगळ्या क्षेत्रांत काम करणाऱ्या संघटनेच्या घटकांत सत्ता वितरित केली जाते. दुसऱ्या प्रकारात, एकाच ठिकाणी असलेल्या संघटनेच्या वेगवेगळ्या घटकांमध्ये सत्ता विकेंद्रित केली जाते. तिसऱ्या प्रकारात, लोकांच्या राजकीय आकांक्षा पूर्ण करण्यासाठी वेगवेगळ्या पातळ्यांवर सत्तेचे विकेंद्रीकरण केले जाते. स्थानिक स्वराज्य संस्थांकडे सत्ता याच तत्त्वावर सुपूर्द केली जाते. विकेंद्रीकरणामध्ये काही विशिष्ट कार्यासाठी सत्तेचे वाटप आणि सत्तेचे कायदा करून कायमचे हस्तांतरण या दोन्ही गोष्टींचा अंतर्भाव होतो.

प्राचीन काळातही विकेंद्रित सत्ताव्यवस्यथा असल्याचे दिसून येते पण देशकालपरिस्थितीनुसार ती वेगवेगळ्या रूपांत अस्तित्वात होती. प्राचीन भारतामध्ये ग्रामपंचायती, गोतपंचायती, देशकसत्ता होत्या आणि त्या स्वायत्त व स्वतंत्र होत्या. व्यापाऱ्यांच्या आणि कारागिरांच्या श्रेणी व समूह वा संघ (पूगः) होते. ते आर्थिक क्षेत्रातील व्यवहारांबाबत स्वायत्त होते. मोठी साम्राज्ये स्थापन झाल्यावर राजकीय व प्रशासकीय सोय म्हणून काही प्रमाणात सत्तेचे विक्रेंद्रीकरण होणे स्वाभाविक होते. अनेक वेळा हे विकेंद्रीकरण भौगोलिक आधारावर होत असे. मध्ययुगीन यूरोपात सरंजामदार, सरदार आणि धर्मगुरू यांच्या हातात सत्ता वाटली गेली होती. भारतातही जहागीरदार, मनसबदार आणि वेगवेगळे सुभेदार यांच्याकडे मोठ्या प्रमाणात सत्ता होती. त्या काळी राजे आपण सर्वाधिकारी आहोत, असा दावा करीत असले, तरी जलद दळणवळण आणि संचारव्यवस्था यांच्या अभावामुळे त्यांना तो पूर्ण अधिकार बजावता येत नसे. परिणामतः भारतात हजारो वर्षे गावातील पंचायती कुठलाही अडथळा न येता काम करीत होत्या. अव्वल इंग्रजी अंमलात प्रांतनिहाय प्रशासनव्यवस्था प्रस्थापित होऊन काही प्रमाणात सत्तेचे विक्रेंद्रीकरण झालेले आढळते.

आधुनिक काळातील विकेंद्रिकरणाचे स्वरूप लोकशाहीवादी आहे व संघराज्यपद्धती स्वीकारलेल्या बहुतेक देशांनी−उदा., अमेरिकेची संयुक्त संस्थाने, कॅनडा, ऑस्ट्रेलिया, स्वित्झर्लंड, भारत यांनी या तत्त्वाचा स्वीकार केला आहे. राजकीय, सामाजिक व आर्थिक विकासाच्या आकांक्षा पूर्ण करण्यासाठी सत्तेचे विकेंद्रीकरण, ही आवश्यक बाब आहे. दुसरी गोष्ट म्हणजे, आजचे विकेंद्रीकरण हे एका श्रेणीबद्ध व एकात्म स्वरूपाच्या प्रशासकीय वा व्यवस्थापकीय संस्थेला जास्तीत जास्त कार्यक्षम करण्यासाठी स्वीकारलेले तत्त्व आहे. या संघटनेतील सर्व घटक एकमेकांशी संबंद्ध आहेत आणि त्यांच्यामध्ये निश्चित अशा संसूचनांच्या रचना आहेत. त्यांद्वारा संघटना जास्त कार्यक्षम आणि परस्परसंबंद्ध केली जाते. असे परस्परांना जोडणारे दुवे जुन्या काळात नव्हते. तिसरी गोष्ट म्हणजे, आजचे विकेंद्रीकरण हे केंद्रीकरणाच्या शक्ती प्रबळ झाल्यानंतरच सुरू झाले. त्यामुळे त्याचा वापर राष्ट्रराज्यांचा पाया मजबूत करण्यासाठी करण्यात येतो.

आधुनिक काळात राष्ट्रराज्यांची स्थापना झाली. विज्ञान आणि तंत्रज्ञान यांच्या विकासामुळे दळणवळणाची आणि संचाराची माध्यमे उपलब्ध झाली. समाजाचा मोठ्या प्रमाणात आर्थिक आणि सामाजिक विकास घडून आला. शिक्षणाचा प्रसार झाला आणि देशातील विविध प्रदेश आणि खेडी एकमेकांना जोडली गेली. राज्याच्या कार्यक्षेत्रात मोठ्या प्रमाणात वाढ झाली. कायदा व सुव्यवस्था राखणे व परचक्र निवारण करणे यांबरोबर उत्पादन, नियमन आणि वितरण या तिन्ही क्षेत्रांत राज्याने हस्तक्षेप करावयास सुरुवात केली. राज्याच्या प्रशासकीय यंत्रणेचा व्याप वाढला. आर्थिक व्यवहारांचे नियमन करण्यासाठी किंवा नव्या क्षेत्रात स्वतंत्रपणे काम करण्यासाठी लोकप्रमंडले किंवा लोकनिगम स्थापन झाले. उदा. अमेरिकेतील ‘टेनेसी व्हॅली ऑथॉरिटी’ व ग्रेट ब्रिटनमधील ब्रिटिश ब्रॉडकास्टिंग कॉर्पोरेशन. सहकारी संस्थांना उत्तेजन देऊन त्यानाही काही कामे वाटून देण्यात आली.

आज प्रशासनावरील कामाचा भार वाढत आहे. म्हणून सत्तेचे विक्रेंद्रीकरण करीत असताना केंद्रीय कार्यालयाने नियंत्रणाचे आणि मार्गदर्शनाचे फक्त अधिकार आपल्याकडे ठेवावेत आणि प्रत्यक्ष कार्यक्षेत्रात काम करणाऱ्यालोकांना निर्णयस्वातंत्र्य द्यावे, असे मत मांडले जाते कारण प्रत्यक्ष कार्यक्षेत्रात काम करणारे जे पंक्तिघटक असतात, ते लोकांच्या जास्त निकट असतात. त्यामुळे स्थानिक परिस्थितीची त्यांना जास्त चांगली जाण असते. अनेकदा वस्तुस्थितीची यथार्थ माहिती नसल्यामुळे केंद्रीय कार्यालय चुका करण्याची शक्यता असते.

विद्यमान शासनात विकासावर भर असून ग्रामीण स्तरावर जे विकांसाचे कार्यक्रम राबविले जातात, त्यांत लोकांचा सहभाग असणे आवश्यक ठरते कारण हे कार्यक्रम त्यांच्या आशा-आकांक्षांना अनुरूप असणे गरजेचे असते. लोकांचा विकास-कार्यक्रमात सहभाग वाढला, तरच हे कार्यक्रम यशस्वी होऊ शकतात, शिवाय ग्रामीण भागातील जनतेच्या काही राजकीय आकांक्षा असतात. त्या पूर्ण करण्यासाठी ग्रामीण स्तरावर लोकशाही संस्था स्थापन करणे आवश्यक असते. लोकशाहीत विकेंद्रीकरणाचा हाच खरा अर्थ आहे. म्हणून सत्तेचे खऱ्या अर्थाने विकेंद्रीकरण शहरी भागात नगरपालिका आणि महानगरपालिका यांच्याद्वारे, तर ग्रामीण भागात जिल्हा परिषद, पंचायत समिती व ग्रामपंचायत यांच्या रूपाने करण्यात आले आहे.

मात्र सत्तेचे पूर्ण केंद्रीकरण किंवा विकेंद्रीकरण हे शक्य नाही, कारण पूर्ण केंद्रीकरण झाले, तर वरिष्ठांवर कामाचा अतिरिक्त बोजा वाढतो, तसेच कनिष्ठ प्रशासकीय यंत्रणांची स्वायत्तता टिकत नाही. परिणामतः प्रशासनव्यवस्था कार्यक्षम राहत नाही. शिवाय स्थानिक उपक्रमशीलता नष्ट होऊन शासनाला लोकांचे सहकार्य मिळणार नाही, ही एक भीती असते. याउलट पूर्ण विकेंद्रीकरण कार्यवाहीत आले, तर केंद्राचे अधिकार संकुचित होतील आणि परस्परांवर आधारलेल्या रचना कोसळतील, तसेच अतिविकेंद्रीकरणाने गैरशिस्त व अव्यवस्था वाढून संसूचनात व सुसूत्रीकरणात अडथळे निर्माण होतील आणि अखेर अराजक माजून अंतिमतः देशाचे विघटन होईल, अशी भीती व्यक्त केली जाते. म्हणून केंद्रीकरण आणि विकेंद्रीकरण यांच्यामध्ये योग्य असा समतोल साधणे गरजेचे असते. केंद्रीकरण व विकेंद्रीकण ही स्थलकालविरपेक्ष तत्वे नाहीत. ती परिस्थितीसापेक्ष असल्याने अनेक वेळा त्यांचे समतोल मिश्रण प्रशाशनव्यवस्थेत आढळते आणि ते योग्यही आहे.

अलीकडच्या काळात शक्तिशाली राष्ट्रराज्यांची निर्मिती झाली आहे. त्यांपैकी काही आकाराने आणि लोकसंख्येने मोठी आहेत. साहजिकच अशा देशांतील घटक राज्यांची रचना भौगोलिक तत्त्वानुसार करण्यात आली आहे. क्वचित भारतासारख्या देशात अशा प्रकारचे अंतर्गत विभाजन हे भाषेच्या तत्त्वावर वा प्रादेशिकतेच्या निकषावर करण्यात आलेले आढळते. या भौगोलिक विभागांना काही वेळा स्वतःची अशी भाषिक आणि सांस्कृतिक अस्मिता असते. त्या लोकांची स्वशासनाची आणि स्वायत्ततेची मागणी असते. त्यसाठी संघराज्यांची स्थापना करून सत्तेचे विकेंद्रीकरण करण्यात येते. कॅनडा, भारत, अमेरिका इ. देशांमध्ये संघराज्य व्यवस्था आहे. भारतीय संविधानाने केंद्र व घटक राज्ये यांच्यांत सत्तेचे वाटप केले आहे. त्याप्रमाणे केंद्राच्या कक्षेत ९८ विषय आहेत. राज्याच्या कक्षेत ६६ विषय आहेत आणि ४७ विषय समवर्ती यादीत आहेत. राष्ट्रराज्यांचा पाया मजबूत करण्यासाठी आणि अंतर्गत राज्यांना स्वायत्तता देण्यासाठी संघराज्याची कल्पना महत्त्वाची ठरली आहे. सत्तेच्या विकेंद्रीकरणात संघराज्यवाद हा एक महत्त्वाचा टप्पा आहे. अर्थात संघराज्य म्हणजे सत्तेचे विकेंद्रीकरण, असे समीकरण मांडणे हेदेखील बरोबर होणार नाही आज जगात अशी अनेक राज्ये आहेत, की ज्यांची राज्यव्यवस्था एकात्म स्वरूपाची असली, तरी आपल्याला तेथे मध्यवर्ती सत्ता व स्थानिक संस्था यांमध्ये सत्तेचे विकेंद्रीकरण झालेले दिसते. स्थानिक स्वराज्य संस्था आपल्या क्षेत्रात स्वायत्तपणे कार्य करताना आढळतात. मध्यवर्ती सत्तेचे दडपण किंवा हस्तक्षेप यांपासून त्या मुक्त असतात. ग्रेट ब्रिटनमधील स्थानिक स्वराज्य संस्थांचा कारभार हे ह्याचे उत्तम उदाहरण आहे. त्याचबरोबर सर्व संघराज्यांत सत्तेचे विकेंद्रीकरण सारख्याच स्वरूपात व सारख्याच प्रमाणात झालेले असते, असे नाही. अमेरिकेच्या संयुक्त संस्थानांसारख्या देशात घटक राज्यांना असलेली स्वायत्तता आणि संघीय शासनाला असलेले मर्यादित अधिकार तेथील सत्तेच्या व्यापक विकेंद्रीकरणाचे निदर्शक आहेत, तर भारतासारख्या संघराज्यातील संवैधानिक तरतुदींमध्ये सत्तेच्या केंद्रीकरणाची वैशिष्ट्ये अधिक प्रकर्षाने दृग्गोचर होतात व त्यातून येथील सत्तेच्या विकेंद्रीकरणाच्या मर्यादाही स्पष्ट होतात.

भारताच्या संदर्भात सत्तेच्या विकेंद्रीकरणाचे तत्त्व पंचायती राज्याच्या स्वरूपात प्रस्थापित केलेले आहे. स्वातंत्र्यप्राप्तीनंतर भारतासारख्या खंडप्राय व वैविध्यपूर्ण देशातील राजकीय नेतृत्वासमोर फार मोठी आव्हाने होती. स्वातंत्र्याचे रक्षण, जलद आर्थिक विकास, नव्याने स्वीकारलेली लोकशाही शासनव्यवस्था दृढमूल करणे सामाजिक, सांस्कृतिक व आर्थिक विभिन्नता असलेल्या लोकसमूहांचे संघटन करून एकात्म राष्ट्र-उभारणीचे कार्य गतिमान करणे यांसारखी आव्हानात्मक कार्ये या नेतृत्वासमोर उभी ठाकली होती. या सर्वच कार्यांत जनसामान्यांच्या सक्रिय सहभागाची नितांत आवश्यकता होती. प्रारंभी याकरिता ‘सामूहिक विकास कार्यक्रम’ (कम्यूनिटी डिव्हेलपमेंट प्रोग्रॅम, १९५३) आणि ‘राष्ट्रीय विस्तार योजना’ (नॅशनल एक्स्टेन्शन स्कीम, १९५४) यांसारखे कार्यक्रम सुरू करण्यात आले. परंतु त्यांमधील त्रुटी व मर्यादा लक्षात आल्यानंतर ‘बलवंतराय मेहता समिती’च्या (१९५६) शिफारशींनुसार त्रिस्तरीय पंचायत राज्यसंस्थांची योजना कार्यान्वित केली गेली. ग्रामीण विकासकार्यक्रमात सर्वसामान्य लोकांना सत्तेत अधिक वाटा देणे, हा यामागील प्रधान उद्देश होता. यालाच ‘लोकशाही विकेंद्रीकरण’ असे म्हणतात. विविध राज्यांनी आपापल्या क्षेत्रांत या योजनेची अंमलबजावणी आपल्या गरजा व स्थानिक परिस्थिती लक्षात घेऊन केली. गेल्या पस्तीस वर्षाच्या काळातील या योजनेच्या अंमलबजावणीतून तीमधील दोषही स्पष्ट झाले. म्हणून या पंचायती राज्यसंस्थांना घटनात्मक स्वरूप देणारे त्र्याहत्तरावे संविधान-दुरुस्ती विधेयक संमत करण्यात आले. लोकशाही विकेंद्रीकरणाचा प्रयोग अधिक व्यापक, प्रबळ व निर्दोष करण्याच्या दिशेने टाकलेले हे एक महत्त्वाचे पाऊल आहे. ठरलेल्या वेळी या संस्थांच्या निवडणूका घेण्याचे संवैधानिक पाऊल आहे. ठरलेल्या वेळी या संस्थांच्या निवडणूका घेण्याचे संवैधानिक बंधन, महिलांना ३३ टक्के प्रतिनिधित्व, या संस्थांना पुरेसे आर्थिक अधिकार ही या नव्या योजनेची महत्त्वाची वैशिष्ट्ये आहेत. आतापर्यंत भारतीय संविधानाच्या अनुच्छेद ४० मध्ये पंचायती संस्थांचा उल्लेख होता परंतु तो मार्गदर्शक तत्त्वांचा भाग होता. नव्या व्यवस्थेमुळे या संस्थांना संवैधानिक स्थान प्राप्त झाले आहे.

काही राजनीतिज्ञांच्या मते आधुनिक राष्ट्रराज्यांची प्रवृत्ती व प्रयत्न एकरूपतेच्या नावाखाली केंद्रीकरणाकडे अधिक झूकत आहेत. आर्थिक नियोजन, कार्यक्षमता, भक्कम संरक्षणव्यवस्था, राष्ट्रीय एकात्मता यांसाठी विशिष्ट मर्यादेपर्यंत सत्तेच्या केंद्रीकरणाची आवश्यकता असते, ही गोष्ट नाकारता येत नाही. तरीसुद्धा विकेंद्रीकरणाच्या प्रवाह जबरदस्त असून स्थानिक व प्रादेशिक लोक आपल्या हितांच्या संरक्षणासाठी, विकासासाठी केंद्रीकरणाच्या तत्त्वाविरुद्ध एकसंघ उभे राहिले आहेत. त्यामुळे आता विकेंद्रीकरणाचे तत्त्व केवळ राजकीय सत्तेपुरतेच मर्यादित राहिले नसून. ते सर्व प्रकारच्या सामाजिक संस्थांतसुद्धा−चर्चकामगार संघटना, व्यावसायिक निगम, स्वयंसेवी सामाजिक संस्था इत्यादींमध्येही−प्रविष्ट झाले आहे.

पहा : ग्रामपंचायत जिल्हा परिषद पंचायत राज्य,

संदर्भ : 1. Greenuein. Fred Polsby, N. W. Ed. Handbook of Political Science: Micropolitical Theory, Vol. 2. Sydney, 1975.

           2. Maddick, H. Democracy, Decentralization and Development, Bombay, 1966.

           3. Ram Reddy, G. Ed. Patterns of Panchayati Raj in India, Delhi, 1977.

           4. United Nations, Decentralization for National and Local Development, New York, 1962.

चौसाळकर, अशोक दाते, सुनील

“