लोकोपयोगी सेवा उद्योग : आवश्यक वस्तू व सेवा मक्तेदारी परिस्थितीत निर्माण करणारे आणि म्हणून लोकहितासाठी ज्यांच्या कार्यावर नियमन ठेवावे लागते, असे उद्योगसमूह. उदा., वाहतूक, पाणी, दूरध्वनी, वीज, इंधन वायू यांसारख्या सेवा पुरविणारे उद्योग. अमेरिकेच्या संयुक्त संस्थानात असे उद्योग खाजगी क्षेत्रात आढळतात, तर भारतासारख्या देशात त्यांचे कार्य सरकारी क्षेत्रात येते. ‘आवश्यक’ म्हणजे काय व ‘लोकहित’ कशास म्हणवयाचे, यांविषयी मतभिन्नता शक्य असल्यामुळे नेमक्या कोणत्या उद्योगांना लोकोपयोगी सेवाउद्योग म्हणावयाचे, हे निश्चितपणे सांगता येत नाही. म्हणून अशा उद्योगांची यादी निरनिराळ्या वेळी व निरनिराळ्या राष्ट्रांत प्रचलित जनमतानुसार वेगवेगळी असू शकेल. सामान्यतः जे उद्योग तारा, केवल, नळ, रुळ (लोहमार्ग), रस्ते किंवा वाहने यांच्या साहाय्याने गिऱ्हाइकांच्या महत्त्वाच्या गरजा पुरविण्याची सेवा करतात, त्यांचा लोकोपयोगी सेवाउद्योग या संज्ञेमध्ये समावेश करण्याची प्रथा आहे. उदा., इंधन वायू, पाणी, वीज, संदेशवहन, दूरध्वनी, आरोग्य, रेल्वे व बस वाहतूक, आकाशवाणी, दूरचित्रवाणी इत्यादी. या सर्वांचा एक समान गुणधर्म हा आहे की, त्यांना अत्यंत खर्चाची व विशिष्ट यंत्रसामग्रीची गरज असते. भांडवलप्रधान उद्योगांच्या तसेच भांडवलावरील व्याज व सामग्रीवरील घसारा यांसाठी भरपूर खर्च कराव्या लागणाऱ्या उद्योगांच्या सेवा जनतेला फार महाग पडू नयेत म्हणून त्या निर्माण करणाऱ्या संस्थांच्या (पाणीपुरवठा केंद्रे, अणुशक्ती किंवा वीजनिर्मिती केंद्र, बस आणि रेल्वे वाहतूक इ. संस्थांच्या) ग्राहकांची संख्या जास्तीत जास्त असावी लागते. याचाच अर्थ, एखाद्या प्रदेशात अशी सेवा पुरविणारी एखादीच संस्था असणे इष्ट असते. अशा संस्थेस सेवा पुरविण्याचे एकाधिकार दिले, म्हणजे तिचे नियमन करण्याचा प्रश्न साहजिकच उद्‌भवतो.
हे नियमन किंमत नियंत्रण, दर नियंत्रण, नफा नियंत्रण, मालकी नियंत्रण, संचालन नियंत्रण इ. प्रकारांनी करता येते. अशा संस्थांचे नियंत्रण करावयाचे, तर नियामक संस्थेपुढे किंवा शासनापुढे अनेक तात्त्विक स्वरुपाचे प्रश्न उद्‌भवतात : किंमतींवर नियंत्रण करावयाचे असल्यास ‘योग्य’ किंमती कोणती ? नफ्यावर अंकुश ठेवावयाचा, तर नफ्याचा ‘योग्य’दर कशास म्हणावयाचे ? उद्योग जर सरकारी क्षेत्रात चालवावयाचा असला, तर तर त्याचे पर्याप्त उत्पादन, दर व संघटना यांसाठी कोणते निकष वापरावेत ? तांत्रिक किंवा अन्य क्षेत्रांत झालेल्या प्रगतीमुळे तीच सेवा जर अन्य मार्गाने पुरविणे शक्य झाले असेल, तर नियामक संस्थेने जनहिताच्या दृष्टीने कोणते धोरण स्वीकारावे ? नवीन पर्यायावर नियंत्रण बसवून चालू सेवाउद्योगांचे कार्य अखंड चालवावे की, अशा उद्योगांवरील नियंत्रणांची पकड सैल करून त्यांना नवीन पर्यांयाशी स्पर्धा करू द्यावी ? अशांसारखे धोरणविषयक प्रश्न जनहिताच्या दृष्टीने ज्या सेवा उद्योगांच्या बाबतीत उद्‌भवतात, त्यानांच ‘लोकोपयोगी सेवाउद्योग’ म्हणणे योग्य होईल.
अमेरिकेच्या संयुक्त संस्थानांत लोकोपयोगी सेवाउद्योग सुरुवातीपासून खाजगी क्षेत्रात असल्याने त्यांच्या नियंत्रणाचा प्रश्न त्या देशातील शासनाला हाती घ्यावा लागला. प्रथम त्या शासनाने हा प्रश्न कायदे करून सोडविण्याचा प्रयत्न केला, परंतु त्या मार्गातील अडचणींची जाणीव झाल्यावर अशा उद्योगांचे नियंत्रण प्रशासकीय आयोगांकडे सोपविण्यात आले. आंतरराज्यीय वाणिज्य आयोग, संघ चलनशक्ती आयोग, संघ दळणवळण आयोग, नागरी, वैमानिक मंडळ, रोखे व वायदेबाजार आयोग इ. संस्थांवर संबंधित लोकोपयोगी सेवाउद्योगांच्या नियमनाची जबाबदारी सोपविण्यात आली. अशा आयोगांच्या कार्यात राष्ट्रातील सर्व प्रमुख राजकीय पक्षांना प्रतिनिधित्व दिले जाते, त्यांच्यावर तज्ज्ञांची नेमणूक होते व आयोगांच्या निर्णयांना शासनाची संमती आवश्यक नसल्यामुळे त्यांचे कार्य न्यायालयासारखे स्वायत्त असते.
लोकोपयोगी सेवाउद्योगांच्या नियंत्रणाच्या बाबतीत मुख्य उद्देश त्यांना मक्तेदारी नफा करण्याची संधी न देणे, हा असतो. त्यासाठी त्यांच्या दरांवर किंवा किंमतींवर नियंत्रण ठेवावे लागते. यांशिवाय इतरही अनेक आनुषंगिक प्रश्न उद्‌भवतात. अशा उद्योगांत इतर संस्थांचा प्रवेश, सेवांची उपलब्धता, त्यांचा दर्जा, त्यांची सुरक्षितता, त्यांच्या अर्थविषयक प्रथा, लेखांकनपद्धती इ. बाबतींतही नियमनाची गरज भासते. हवाई वाहतूक व अणुशक्ती उद्योग यांसारख्या सेवांमध्ये सुरक्षितता ही अत्यंत महत्त्वाची बाब होऊन बसते. संबंधित उद्योगसंस्थांना जरूर तेव्हा मुबलक प्रमाणात भांडवल उपलब्ध व्हावे, म्हणून त्यांच्या आर्थिक उलाढालींवर आवश्यक ती देखरेख ठेवण्याची जबाबदारीही ह्या आयोगांकडे येते. किंबहुना आयोगांच्या परवानगीशिवाय अशा उद्योगांना भांडवल बाजारातून भांडवल गोळा करण्यासही मोकळीक नसते. इतर सर्व नियंत्रणे प्रत्यक्षात आणण्यासाठी लेखांकन पद्धतीवरही आयोगांचा योग्य ताबा असावा लागतो.
दरांवर नियंत्रण ठेवताना दोन गोष्टीचा विचार करावा लागतो. दरांची सर्वसाधारण पातळी काय असावी, हा एक प्रश्न. तो हाताळताना उद्योगांचे ग्राहक व उद्योगांस भांडवल पुरविणारे यांच्या हितसंबंधात संतुलन साधावे लागते. दुसरा प्रश्न विविध वर्गातील ग्राहकांकडून घेतले जाणारे दर विशिष्ट वर्गास अनुकूल वा प्रतिकूल नाहीत ना, यासंबंधीचा असतो. आणखी एक प्रश्न म्हणजे, तांत्रिक प्रगतीमुळे लोकोपयोगी सेवा पुरवीत असलेली ग्राहकांची मागणी पर्यायी मार्गाने पुरविता येण्याची शक्यता निर्माण झाल्यास कोणते धोरण अवलंबाबे, हा आहे.पर्यायी पद्धतीमुळे ग्राहकांची मागणी स्वस्त किंमतीत भागविणे शक्य झाल्यास लोकोपयोगी सेवांचे दरही कमी करून पर्यायाशी स्पर्धा करावयाची की, हे दर वाढवून पर्यायाकडे झुकलेल्या मागणीमुळे होणारी प्राप्तीमधील घट भरून काढण्याचा प्रयत्न करावयाचा ? तसेच ‘योग्य’ दर ठरविताना तो ज्या पायाभूत मालमत्तेच्या मूल्यावर आधारावयाचा, ते मूल्य कसे ठरवावे? ते मूल्य अधिक दाखविले, तर योग्य दराने नफा होण्यासाठी एकूण नफ्याची रक्कम भरपूर असावी लागते. परंतु मालमत्तेचे मूल्य जास्त दाखविल्यामुळे तीवरील करांचा बोजा वाढून नफ्याचे प्रमाण कमी होते. मालमत्तेचे मूल्य मूळ खरेदी किंमतीवर निर्धारित केल्यास चलनवाढीच्या काळात त्या किंमतीवर योग्य दराने मिळणाऱ्या नफ्यामधून यंत्रसामग्री व मालमत्ता सुस्थितीत ठेवणे व भांडवल पुरविणाऱ्यास रास्त नफावाटप देणे कठीण जाते. कायदेतज्ञांनी लोकोपयोगी सेवांचे दर निर्धारित करताना ‘सरासरी परिव्यय अधिक योग्य नफा’ या तत्त्वाचा आधार घेतला असला, तरी अर्थशास्त्रज्ञांच्या मते योग्य दर सीमांत परिव्ययावर आधारणेच रास्त असते. परंतु विक्रीचे दर सीमांत परिव्ययावरून निश्चित केल्यास ते सरासरी परिव्ययावर निर्धारित होणाऱ्या दरांहून कमी असतील व त्यामुळे भांडवलावर योग्य प्राप्ती मिळू शकणार नाही. विनिधात्यास (गुंतवणूकदारास) योग्य प्राप्ती मिळवून देण्यासाठी एकतर लोकोपयोगी सेवाउद्योगांना सरकारी तिजोरीतून अर्थसाहाय्य द्यावे लागते किंवा त्यांना विभेदकारी दर (डिस्क्रिमिनेटिंग रेट्स) आकारण्यास परवानगी द्यावी लागते.
वाहतूक सेवासंस्थांचे नियमन करताना दर-संरचनेवर नियंत्रण ठेवावे लागते. याशिवाय प्रवासी व माल यांची वाहतूक सुरक्षितपणे व्हावी, म्हणून आवश्यक ती नियंत्रणे अंमलात आणावी लागतात. विमान वाहतुकीसाठी बहुतेक राष्ट्रीय शासनांना भरपूर अर्थसाहाय्य द्यावे लागते. आकाशवाणी व दूरचित्रवाणी सेवांचा एकाधिकार भारतात केंद्र शासनाने आपल्याकडेच ठेवलेला आहे.
लोकोपयोगी सेवांच्या नियंत्रणात जात्याच काही दोष अंगभूत आहेत. सेवांचा दर्जा, त्यांची कार्यक्षमता व नवक्लृप्तिक्षमता केवळ नियंत्रणाने प्रत्यक्षात उतरणे कठीण असते. योग्य दर निश्चित करताना परिव्यय अधिक योग्य नफा हे तत्त्व वापरल्याने परिव्ययात काटकसर करण्याची गरज सेवासंस्थांना उरत नाही व साहजिकच ग्राहकांचे हित साधण्याची निकड भासत नाही. नियंत्रणाखाली असलेल्या सेवाउद्योगांना दोन मालकांची मर्जी सांभाळावी लागते एक म्हणजे त्यांचे व्यवस्थापक व दुसरा त्यांच्या नियमनाची जबाबदारी पेलणारी संस्था या दोन मालकांचे एकमत होण्यावर निर्णय अवलंबून राहिल्याने निर्णयास विलंब लागतो व जबाबदारीची टाळाटाळ करण्याची संधी दोन्ही मालकांना मिळू शकते.
लोकोपयोगी सेवांवरील नियमन करणाऱ्या संस्थांसंबंधीचा बहुतेक राष्ट्रांमधील अनुभव फारसा उत्साहजनक नाही, कारण अशा संस्था आपले कार्य अपेक्षेनुसार पार पाडण्यात फारशा यशस्वी झालेल्या आढळत नाहीत. आर्थिक वातावरणातील अपेक्षित बदलांची पूर्वचाहूल घेण्यात व नियमनाची व्यापक धोरणे आखण्यात या संस्थांनी फारशी कार्यक्षमता दाखविली नाही. त्यांना व्यवस्थापकीय निर्णय त्वरित घेणेही जमत नाही. आपले कार्य स्वायत्ततेने साधण्याऐवजी शासकीय, राजकीय व संसदीय आधारांवर अवलंबून राहण्याकडे त्यांची प्रवृत्ती असते. त्यांच्या अधिकाऱ्यांचा खाजगी क्षेत्रातील उद्योगपतींशी वारंवार संबंध येत असल्यामुळे त्यांचा दृष्टिकोन उद्योगपतींना अनुकूल होऊन ग्राहकांच्या हिताकडे दुर्लक्ष होण्याचाही धोका संभवतो.
धोंगडे, ए. रा.
“