परराष्ट्रीय धोरण: प्रत्येक राज्य आपणास इष्ट असलेले वर्तन इतर राज्यांनी करावे, यासाठी आपल्या मर्यादित प्रभावाचा विविध स्वरूपांत वापर करून त्या त्या राज्यातील राज्यकर्त्यांचे मन वळविते, यालाच स्थूलमानाने परराष्ट्रीय धोरण म्हणता येईल. एकोणिसाव्या शतकात राष्ट्रवादाच्या उदयानंतर प्रत्येक राष्ट्र स्वतंत्र असावे, हे तत्त्व सर्वमान्य झाले. जगातील अशा स्वतंत्र राष्ट्रांच्या परस्परसंबंधास आकार लाभून त्यातून एका आंतरराष्ट्रीय व्यवस्थेचे रूप निर्माण झाले. आधुनिक काळात प्रत्येक राष्ट्र आंतरराष्ट्रीय समुदायाचा एक भाग असल्यामुळे इतर राज्यांशी आपले संबंध निश्चित करण्याच्या गरजेतून त्यास आपले परराष्ट्रीय धोरण ठरवावे लागते. ‘धोरण’ या शब्दातून पूर्व-नियोजनाचा अर्थ ध्वनित होतो परंतु अंतर्गत क्षेत्रातील आर्थिक किंवा सामाजिक धोरणापेक्षा परराष्ट्रीय धोरणाचे स्वरूप वेगळे असते. राज्यांतर्गत घटकांवर ज्या प्रमाणात राज्यकर्त्यांचे नियंत्रण असू शकते, त्यामानाने आंतरराष्ट्रीय समुदायाच्या घटकावंर, म्हणजे इतर राज्यांवर, त्याचे नियंत्रण अत्यल्प असते. त्यामुळे परराष्ट्रीय धोरण हे अनेक अनियंत्रित घटकांवर अवलंबून असते आणि म्हणून आंतरराष्ट्रीय क्षेत्रातील आपली उद्दिष्टे साध्य करण्यासाठी कोणत्याही राज्यास कालबद्ध तसेच योजनाबद्ध असे आखीव धोरण ठरविणे शक्य नसते. या दृष्टीतून परराष्ट्रीय धोरणाची तुलना स्वयंचलित जहाजापेक्षा नौकानयनाशी करता येण्यासारखी आहे. ज्याप्रमाणे प्रवाह, वारा, भरती-ओहोटी इ. घटक लक्षात घेऊन इच्छित स्थळी पोहोचण्यासाठी नाविक हा बाह्य परिस्थितीशी स्वतःस जुळवून घेतो, त्याप्रमाणे राज्यकर्त्यासही आपले ईप्सित साध्य करण्यासाठी, स्वतःच्या नियंत्रणाबाहेर असलेले अनेक घटक व वरचेवर घडणाऱ्या अकल्पित घटना लक्षात घेऊन आपल्या धोरणाची दिशा व डावपेच ठरवावे लागतात. अर्थात परराष्ट्रीय धोरण परिणामकारक होण्यासाठी त्यात एकसूत्रता आणि लवचिकपणा हे दोन्ही गुण आवश्यक असतात.
इ.स.पू. चौथ्या शतकात कौटिल्याने आपल्या अर्थशास्त्रात राजाने अंगीकारावयाच्या परराष्ट्रीय धोरणाबाबत चिकित्सा केली आहे. कौटिल्याच्या कल्पनेप्रमाणे राजाचे ध्येय आपल्या राज्याची वृद्धी करून साम्राज्य स्थापन करणे, स्वतः चक्रवर्ती होणे हे असावयास हवे. यासाठी अंगीकारावयाच्या धोरणाचे स्वरूप अर्थातच आधुनिक काळातील स्वतंत्र राष्ट्राशी संबंधित असणाऱ्या परराष्ट्रीय धोरणापेक्षा वेगळे आहे. कौटिल्याच्या धोरणास फार तर विस्ताराचे राजकारण म्हणता येईल. कौटिल्यप्रणीत धोरणाची उद्दिष्टे आधुनिक परराष्ट्रीय धोरणाच्या उद्दिष्टांपेक्षा काहीशी वेगळी असली, तरीही त्या धोरणाची रूपे, त्यासाठी लागणारी क्षमता आणि त्याची साधने यांची कौटिल्याने केलेली चर्चा विचारार्ह ठरते. राज्यविस्तारासाठी उपयुक्त ठरू शकणाऱ्या पुढील सहा धोरणांची चर्चा कौटिल्य करतो : (१) संधी (स्नेहसंबंध), (२) विग्रह (संघर्ष), (३) आसन (तटस्थता), (४) यान (आक्रमण), (५) संश्रय (पराश्रय), (६) द्वैधिभाव (काही राज्यांशी युद्ध, तर काहींशी तह). या धोरणांचा वापर स्थलकालपरिस्थित्यनुरूप करावयाचा आहे. कौटिल्याने तीन प्रकारच्या शक्ती कल्पिल्या आहेत : मंत्रशक्ती (ज्ञान व धोरण यांवर आधारलेली), प्रभुशक्ती (आर्थिक व सैनिकी बळावर आधारलेली), उत्साहशक्ती (साहस व मनोधैर्य यांवर आधारलेली). यांचा उपयोग धोरण अंमलात आणण्यासाठी करावयाचा असे. कौटिल्याच्या मतानुसार धोरणाचे यशापयश या विविध शक्तींवर अवलंबून असते. त्याशिवाय धोरण राबविण्यासाठी चार पर्यायी उपायांची चर्चाही कौटिल्याने केली आहे. ते चार उपाय म्हणजे साम, दाम, दंड, भेद हे होत. राजनय, अर्थसाह्य, बल व प्रचार ही त्यांची आधुनिक रूपे म्हणता येतील आणि परराष्ट्रीय धोरणाची साधने म्हणून त्यांचा वापर होत असल्याचेही दिसून येते.
एखाद्या देशाच्या परराष्ट्रीय धोरणाकडे पाहण्याच्या पारंपरिक दृष्टिकोणानुसार तेथील प्रस्थापित राज्यकर्त्या वर्गाची विचारसरणी, त्यांची मूल्ये यांचा अभ्यास केला जात असे. प्रत्येक देशाचे परराष्ट्रीय धोरण हे तेथील राज्यकर्त्या वर्गाच्या मूल्यांचे आणि विचारप्रणालीचे प्रक्षेपण असते, अशी समजूत त्याच्या मुळाशी आहे. या अर्थाने परराष्ट्रीय धोरणाचे वर्गीकरण लोकशाहीवादी, सर्वंकष सत्तावादी, उदारमतवादी, साम्यवादी, आक्रमणवादी असे करण्यात येई. या अर्थानेच इंग्लंडचे धोरण उदारमतवादी, तर दुसऱ्या महायुद्धापूर्वी जपानचे आणि सध्या चीनचे धोरण आक्रमणवादी आहे, असे सांगितले जाते. सर्वसाधारण जनतेची परराष्ट्रीय धोरणाकडे बघण्याची हीच दृष्टी असते. त्यामुळे एखाद्या अमेरिकेसारख्या लोकशाहीवादी देशाने पाकिस्तानसारख्या हुकूमशाही राष्ट्राशी सख्य करणे, रशियासासारख्या एखाद्या साम्यवादी राष्ट्राने चीनसारख्या दुसऱ्या साम्यवादी राष्ट्राच्या विरोधात उभे राहणे, हे त्यांना विसंगत वाटते. परराष्ट्रीय धोरणाकडे बघण्याचा हा धोपटमार्ग अनेक प्रश्न अनुत्तरित ठेवतो. उदा., इंग्लंडमध्ये युद्धोत्तर काळात सत्ताधारी पक्ष अनेकदा बदलूनही परराष्ट्र धोरण बदलले नाही. १९१७ मध्ये रशियात क्रांती होऊनही रशियाच्या परराष्ट्रीय धोरणाचे लक्ष्य फारसे बदलले, असे म्हणता येणार नाही.
परराष्ट्रीय धोरणाचे निर्धारक घटक : पारंपरिक दृष्टिकोणापेक्षा विश्लेषणात्मक दृष्टिकोण अधिक महत्त्वाचा आहे. या दृष्टिकोणानुसार परराष्ट्रीय धोरणास कारणीभूत होणारे घटक अनेक असल्याचे मानले जाते. प्रत्येक देशाची भौगोलिक स्थिती, त्याची अर्थव्यवस्था, राजकीय व ऐतिहासिक परंपरा, सांस्कृतिक वातावरण या सर्वांच्या प्रभावातून देशाच्या परराष्ट्रीय धोरणाचे लक्ष्य ठरते. तात्कालिक शासन, फार तर, हे लक्ष्य गाठण्याच्या विविध मार्गांतून एखाद्याची निवड करू शकेल एवढेच. हे लक्ष्य वस्तुनिष्ठ परिस्थितीतून ठरले असल्यामुळे ते कायम असते व याचाच निर्देश ‘राष्ट्राहित’ या संज्ञेने केला जातो. परराष्ट्रीय धोरणाने राष्ट्रहिताचे संवर्धन केले पाहिजे, असे हेन्री मॉर्गेनटाउसारखे राज्यशास्त्रज्ञ सांगतात. तथापि एखाद्या देशाचे सर्व प्रकारचे हित परस्परपूरक, सुसंगत, सारखेच महत्त्वाचे असेल असे नाही. उदा., आपल्या राजकीय स्वातंत्र्याचे, प्रादेशिक अखंडत्वाचे रक्षण करणे हे अत्यंत जिव्हाळ्याचे, तर व्यापारवृद्धी हे त्या मानाने कमी महत्त्वाचे हित मानता येईल. शेजारच्या राज्यातील घटना या दूरच्या राष्ट्रांतील घटनांपेक्षा जास्त गंभीर स्वरूपाच्या वाटणे स्वाभाविक असते. त्यांच्या महत्त्वानुसार राष्ट्रीय हितांची रचना एखाद्या उतरंडीसारखी असते. ही रचना चिरंतन तशीच राहील, असेही नव्हे. आजूबाजूच्या राष्ट्रांत व जगात इतरत्र होणाऱ्या तंत्रज्ञान, विज्ञाने, सैनिकी व्यवस्था यांतील बदलांनुसार त्यांतही बदल होणे स्वाभाविक आहे. राष्ट्रहित या संकल्पनेच्या अनेक बाजू अस्पष्ट असतात. उदा., राष्ट्रहित म्हणजे राष्ट्रातील नेमक्या कोणत्या समूहांचे हित? त्यांचे हित कोणी व कसे ठरवावयाचे? साकल्याने राष्ट्राचे हित ठरविण्यासाठी या हितांची बेरीज कशी करणार? कोणते हित किती महत्त्वाचे व हे ठरवावयाचे निकष कोणते? गतेतिहासाकडे वळून पाहताना त्या काळातील धोरण राष्ट्रहितास पोषक होते की नाही, हे कदाचित ठरविता येईल परंतु वर्तमान काळात राज्यकर्त्या वर्गास ज्या गोष्टी राष्ट्रहिताच्या वाटतात, ते राष्ट्रहित असे समीकरण बनले आहे. राष्ट्रहिताची व्याख्या अशी आत्मनिष्ठ झाल्यामुळे आपल्या धोरणाचे समर्थन करण्यासाठी प्रचाराचे एक साधन, असे त्याचे स्वरूप झाले आहे.
राष्ट्रहिताची संकल्पना विश्लेषणाच्या दृष्टीतून अशी निसरडी असली, तरीही तिचा आंतरराष्ट्रीय राजकारणात बराच वापर केला जातो. त्यासाठी काही लेखक ‘हित’, ‘लक्ष्य’ व ‘उद्दिष्ट’ यांत भेद करतात. हित हे स्थूल स्वरूपात धोरणामागील हेतू दर्शविते, तर कोणत्याही विशिष्ट क्षेत्रात आपणास इष्ट अशी परिस्थिती निर्माण करणे यातून परराष्ट्रीय धोरणाचे लक्ष्य ठरते. युद्धोत्तर काळात रशियाच्या साम्यवादी विस्तारास अटकाव करणे हे अमेरिकेचे, तर आशियातून अमेरिकन प्रभावाचे उच्चाटन करणे हे चीनचे लक्ष्य होते. प्राप्त परिस्थितीत हे लक्ष्य साध्य करण्यासाठी जे टप्पे गाठावयाचे, त्यांना उद्दिष्ट मानता येईल. सर्वसाधारणपणे पुढील गोष्टींचा अंतर्भाव राष्ट्रहितात करण्यात येतो: (१) देशाच्या सीमांचे आणि देशवासीयांचे रक्षण, (२) देशाची सुरक्षितता तसेच अर्थव्यवस्था-राज्यव्यवस्था टिकविणे, (३) योगक्षेम – राष्ट्रीय उत्पन्नात वाढ, जनतेची आर्थिक उन्नती, (४) आंतरराष्ट्रीय क्षेत्रात प्रतिष्ठा मिळविणे, (५) आपल्या विचारसरणीचा प्रसार करणे आणि (६) वरील सर्व गोष्टी साध्य करण्यासाठी सत्ता संपादन करणे.
वरील हितांनुसार जे लक्ष्य ठरविले आहे, ते गाठण्यासाठी कोणती उद्दिष्टे ठरवावी लागतील, कोणते पवित्रे घ्यावे लागतील, हे अर्थातच त्या देशाच्या अंतर्गत व बाह्य परिस्थितीवर अवलंबून राहील. त्यासाठी वापरण्याची साधने ही उद्दिष्टांस अनुरूप असावी लागतील. ती एकंदर देशाच्या क्षमतेबाहेर नाहीत, हेही पाहावे लागेल. देशाची भौगोलिक रचना, लोकसंख्या, निसर्गसंपत्ती, औद्योगिक विकास, राजकीय नेतृत्व, ऐतिहासिक परंपरा, विचारप्रणाली, राजकीय व्यवस्था, लष्करी सामर्थ्य हे सर्व देशांतर्गत घटक लक्षात घ्यावे लागतील. यांबरोबरच आंतरराष्ट्रीय क्षेत्रांतील घटक : आंतरराष्ट्रीय कायदा, संयुक्त राष्ट्रांसारख्या संघटना, आपले शत्रू-मित्र आणि त्यांचे बलाबल या सर्व घटकांचे मूल्यमापन करून मगच परराष्ट्रीय धोरण ठरते.
या वस्तुस्थितिनिदर्शक घटकांप्रमाणेच प्रत्यक्षात परराष्ट्रीय धोरणासंबंधी निर्णय घेताना या घटकांचे मूल्यमापन कसे केले जाते, उद्दिष्टांचे अग्रक्रम कसे ठरविले जातात, घटनांचे कार्यकारणसंबंध कसे तपासून पाहिले जातात, हेसुद्धा परराष्ट्रीय धोरणाच्या दृष्टीने महत्त्वाचे असते. कोणत्याही देशात यासंबंधीचे निर्णय एकच व्यक्ती घेत नाही. देशाच्या संविधानात निर्णय घेण्यासाठी यंत्रणा ठरविलेली असते. प्रत्यक्षात देशांतर्गत विविध गटांच्या (लष्कर, नोकरवर्ग, औद्योगिक संघटना, मजूर संघटना इ.) ओढाताणीतून निर्णय ठरतात. या गटांचे हेतू, त्यांचे महत्त्व, त्यांची कार्यपद्धती या सर्वांचा धोरणावर परिणाम होतो. निर्णय घेणारे गट आंतरराष्ट्रीय घटना आणि त्यांमागील कारणमीमांसा समजण्यासाठी विचारप्रणालीचा उपयोग करतात व धोरण ठरवितात. या संदर्भात विचारप्रणालीचा परराष्ट्रीय धोरणावर प्रभाव पडलेला दिसून येतो. दोन किंवा अधिक देशांच्या निर्णयकर्त्यांना जेव्हा आपले हित समान वा परस्परपूरक आहे असे वाटते, तेव्हा त्या देशांत परस्परसहकार्याची सुरुवात होते. करार (उदा., भारत–रशिया करार १९७१), राष्ट्रांची युती (उदा., नाटो किंवा वॉर्सा करार), देशी व्यापार ही त्याची रूपे होत. याउलट आपले हित परस्परविरोधी आहे, असे वाटल्यास त्याची परिणती स्पर्धेत होते. परदेशी व्यापारावरील निर्बंध, तंटे किंवा युद्ध अशा रूपांत ही स्पर्धा चालते.
परराष्ट्रीय धोरणांची साधने: परराष्ट्रीय धोरणाची उद्दिष्टे ठरविल्यानंतर ती साध्य करण्यासाठी जे मार्ग अनुसरले जातात, त्यांचे प्रामुख्याने पाच प्रकार पाडता येतील. त्यांतील राजनय हा पुरातन काळापासून वापरलेला मार्ग आहे. पूर्वी आणि आजही विविध प्रकारच्या राजदूतांकरवी बोलणी वा वाटाघाटी केल्या जातात. प्राचीन भारतातील साहित्यातही (उदा., कौटिल्याच्या अर्थशास्त्रात) त्यांचे उल्लेख आहेत. या वाटाघाटी बहुधा गुप्त असतात. आधुनिक काळात यांच्या जोडीला राज्यकर्त्यांच्या शिखर परिषदांतून, संयुक्त राष्ट्रांसारख्या संस्थांंतून अथवा खास भरविलेल्या संमेलनांतूनही अशा वाटाघाटी चालतात. यांतील चर्चा ही कित्येकदा उघडपणे चालते. याला संसदीय राजनय अशी संज्ञा आहे.
परराष्ट्रीय धोरणाचे ⇨ सत्तासमतोल हे सुद्धा पारंपरिक साधन मानले जाते. त्याचे अनेक अर्थ असले, तरी साधारणपणे आंतरराष्ट्रीय क्षेत्रात कोणताही एक देश अतिबलशाली (सुपर पॉवर) होऊ नये, यासाठी केलेली राष्ट्रांची युती अथवा केलेले करार, असा याचा अर्थ रूढ आहे. सतराव्या शतकापासून ते विसाव्या शतकापर्यंत इंग्लंडने यूरोपातील राष्ट्रांमध्ये समतोल राखण्याची भूमिका बजाविली होती. एकोणिसाव्या शतकातील फ्रान्स व जर्मनी यांच्या स्पर्धेत सुरुवातीस फ्रान्सच्या वाढत्या सामर्थ्यास रोखण्यासाठी इंग्लंडने त्याविरुद्ध फळी उभारली, तर नंतर ऑस्ट्रिया-जर्मनी युती प्रभावशाली होऊ नये म्हणून फ्रान्सशी जवळीक केली. दुसऱ्या महायुद्धानंतरच्या काळात रशिया व अमेरिका यांच्यात राजनैतिक सत्तासमतोल राखण्याचे काम अलिप्त राष्ट्रांनी केले आहे, असे दिसते.
आपले उद्दिष्ट साध्य करण्यासाठी अनेक राष्ट्रे दुसऱ्या राष्ट्रांवर आर्थिक दडपण आणतात किंवा त्यांना आर्थिक प्रलोभने दाखवितात. अमेरिकेने रशियाशी व्यापार करण्यावर घातलेले निर्बंध, खनिज तेलासारख्या महत्त्वाच्या पदार्थांसंबंधी १९७३ मध्ये अरब देशांनी केलेली पाश्चात्त्य देशांची नाकेबंदी, तांत्रिक सहकार्य किंवा आर्थिक साह्य (उदा., मार्शल योजना) ही त्याची उदाहरणे होत.
अलीकडच्या काळात इतर राष्ट्रांना स्वतःस अनुकूल करून घेण्यासाठी प्रचारयंत्रणेचा सर्रास वापर केला जातो. प्रतिस्पर्धी राष्ट्रांतील लोकांचे मनोधैर्य खच्ची करणे, त्यांच्या मनात संभ्रम निर्माण करणे, त्यांच्यात कलागत लावून देणे, स्वतःच्या विचारप्रणालीचा प्रसार करणे, यांसारख्या अनेक मार्गाचा अवलंब केला जातो. विसाव्या शतकात परराष्ट्रीय धोरणाच्या यशस्वितेसाठी जनतेचा पाठिंबा आवश्यक होऊ लागल्यापासून प्रचारयंत्रणेचे महत्तव आणखीनच वाढले आहे.
सैन्यबळाचा प्रत्यक्ष उपयोग किंवा उपयोग करण्याची धमकी यांचा वापर परराष्ट्रीय धोरणासाठी प्राचीन काळापासून करण्यात आला आहे. क्लाउझेव्हिट्सच्या म्हणण्याप्रमाणे युद्ध हे राजनयाचेच एक वेगळे रूप आहे. सैनिकी हस्तक्षेप करून शस्त्रास्त्रांचा पुरवठा किंवा बंदी करून, आण्विक शक्तीचा वचक बसवून इतर राष्ट्रांस आपणास इष्ट ती भूमिका घेणे भाग पाडण्याचे प्रयत्न केले जातात.
परराष्ट्रीय धोरण आणि देशांतर्गत राजकारण यांचाही जवळचा संबंध असतो. युद्धाच्या प्रसंगी कधी लोकांत एेक्यभावना निर्माण होते, तर कधी त्यामुळे राजकीय वादळ सुरू होते. १९६५ आणि १९७१ च्या भारत-पाक युद्धांमुळे लोकांची एकात्मता दिसून आली व आत्मविश्वास वाढीस लागला. याउलट अमेरिकेत व्हिएटनामच्या युद्धामुळे मतभेद निर्माण झाले. परराष्ट्रीय धोरणातील अपयशामुळे देशात सत्तापालट झाल्याचीही उदाहरणे आहेत. दुसऱ्या महायुद्धापूर्वी परराष्ट्रीय धोरण फसल्यामुळे इंग्लंडचे पंतप्रधान नेव्हिल चेंबरलिन यांना पदत्याग करावा लागला होता. अंतर्गत राजकारणाचेही परराष्ट्र धोरणावर परिणाम होतात. निर्णय घेण्याची यंत्रणा एकसंध नसली, तर धोरण आखण्यात अडथळे निर्माण होतात. उदा., अमेरिकेत अध्यक्ष आणि सिनेट या दोघांत अनेकदा एकवाक्यता असत नाही. त्यामुळे धोरण निश्चित करणे कठीण होते. परराष्ट्रीय धोरणाचा परिणाम देशातील अनेक हितसंबंधांवर होतात. हे गट आपल्या हिताचे रक्षण करण्यासाठी निर्णयकर्त्यांवर दडपण आणतात. या सर्व देशांतर्गत घटकांच्या आंतर क्रियेतून परराष्ट्रीय धोरण घडत जाते.
संदर्भ : 1. Jones, R. E. Analyzing Foreign Policy, London, 1970.
2. Modelski, G. A Theory of Foreign Policy, New York, 1962.
3. Northedge, N.S. Ed. The Foreign Policy of the Powers, London, 1968.
4. Rosenan, J.N. Ed. International Politics and Foreign Policy, New York, 1961.
5. Rosenan, J. N. and Others Ed. World Politics : An Introduction, New York, 1976.
मोरखंडीकर, रा. शा.
“