पंचायत राज्य : स्वतंत्र भारतातील जिल्हा, तालुका, तदंतर्गत विकास गट व ग्राम या पातळ्यांवरील स्थानिक स्वराज्य संस्थांसाठी पंचायत राज्य ही संज्ञा वापरण्यात येते. म. गांधींंनी आणि सर्वोदयवाद्यांनी मांडलेली विकेंद्रित सत्तेची कल्पना, त्याचप्रमाणे विकेंद्रित लोकशाहीची कल्पना या संज्ञेत अंतर्भूत आहेत. १९५८ नंतर पंचायत राज्याद्वारा ग्रामीण विकासाचे प्रयत्न सुरू झाले.
सर्वोदयवादी संकल्पना : वैचारिक पातळीवर विकेंद्रित ग्रामराज्याची (पंचायत राज्याची) कल्पना म. गांधीजींनी प्रथम मांडली. विनोबा भावे, जयप्रकाश नारायण व इतर सर्वोदयवाद्यांनी नंतर ती उचलून धरली. मुळात हा विचार भारतीय परंपरेत अस्तित्वात असलेल्या ग्रामपंचायतीबद्दलच्या काहीशा अतिरंजित कल्पनेवर आधारलेला आहे. सत्य आणि अहिंसा या मूल्यांवर आधारलेले जीवन फक्त खेड्यातच शक्य आहे, अशी म. गांधींची धारणा होती. त्यांच्या आदर्श राज्याच्या कल्पनेत, आर्थिक व राजकीय सत्ता विकेंद्रित करून आर्थिक दृष्ट्या स्वयंपूर्ण व स्वयंशासित गावाच्या पायावर केलेली राज्याची उभारणी अभिप्रेत होती. ग्रामसभेसारख्या संस्थेत सर्व लोकांना सहभागी होणे शक्य आहे. या पातळीवर सत्तास्पर्धा, पक्षीय राजकारण यांऐवजी सहमतीने व सर्वांच्या हिताच्या दृष्टीने निर्णय घेण्यात येतील. अशा गावांत अहिंसा, असहकार आणि सत्याग्रह ही ग्रामशासनाची प्रमुख साधने असतील. गावातील पंचांची निवडसुद्धा सहमतीने होईल कार्यकारी, न्यायविषयक व विधिविषयक अधिकार त्यांना असतील, अशी ही कल्पना होती (हरिजन, २६ जुलै १९४२). या कल्पनेच्या आधारे जयप्रकाश नारायण यांनी तळापासून पाच स्तरांवर विकसित होत जाणारी राज्याची कल्पना मांडली.
गांधीप्रणीत ग्रामराज्याची कल्पना काँग्रेसमधील बहुसंख्य नेत्यांना मान्य नव्हती. भारताची प्रगती समाजवादाच्या दिशेने होण्यासाठी केंद्रीय नियोजनाची आवश्यकता नेहरूंना वाटत होती. खेडे हे अज्ञान, मागासलेपणा आणि संकुचित जातीयवाद यांचे प्रतीक असून त्याचे ‘शहरीकरण’ झाल्याखेरीज भारताची प्रगती अशक्य आहे, असे आंबेडकर व नेहरू यांचे मत होते. यामुळे संविधान समितीने पाश्चात्त्य संविधानांच्या आधारेच भारताचे संविधान बनविले. त्याच्या मसुद्यात ‘पंचायती’ चा नामोल्लेखही नव्हता. याबद्दल काहींनी नापसंती व्यक्त केल्यावर के. संथानम यांच्या सूचनेवरून धोरणविषयक तत्त्वांमध्ये तिचा समावेश करण्यात आला. देशात ग्रामपंचायती स्थापन करून त्यांना पुरेसे अधिकार देण्यात यावेत, अशी तरतूद (अनुच्छेद ४०) करण्यात आली. १९५८ मध्ये पंचायत राज्यसंस्थांची स्थापना झाल्यावर तो गांधीप्रणीत विकेंद्रित लोकशाहीचाच एक प्रयोग मानावा, असे मत जयप्रकाश नारायण यांनी मांडले तथापि चौथ्या व पाचव्या योजनांत पंचायत राज्याचा निर्देश ‘ग्रामीण विकासासाठी स्थापन केलेल्या स्थानिक स्वराज्य संस्था’ असाच केला आहे आणि हाच अर्थ बहुतेकांना अभिप्रेत आहे.
इतिहास :प्राचीन काळात ग्रामस्तरावर स्थानिक संस्था अस्तित्वात होत्या. ‘सभा’, ‘ग्रामणी’, ‘ग्रामवृद्ध’ इ. संज्ञा त्याच्या निदर्शक होत. वैदिक काळानंतर जीवन गुंतागुंतीचे झाले. श्रेणी, जाती, कुल, गण इ. संस्थांना जास्त महत्त्व प्राप्त झाले. त्यांच्या तुलनेने गाव एकसंध राहिले नाही. या काळात गाव हा घटक बऱ्याच अंशी स्वायत्त होता आणि त्यास स्वतःचे व्यक्तित्व असले. तरीहा त्याचे प्रशासक प्रातिनिधिक होते किंवा कसे, याविषयी माहिती नाही. ‘ग्रामणी’ चे महत्त्व वाढले असावे. या काळात ‘पंचायती’ चा कोठेही निर्देश नाही.
गुप्तकाळानंतर, विशेषतः दक्षिण भारतातील, प्रामुख्याने ब्राह्मण वस्ती असलेल्या ‘अग्रहार’ (गाव) यांत स्वराज्य संस्थांचे रूप प्रगत असल्याचे दिसून येते. तेथे ग्रामसभा नावाची संस्था आणि तिच्या अनेक उपसमित्या असत. या संस्था बऱ्याच अंशी प्रातिनिधिक होत्या व अनेक जबाबदारीची कामे त्यांवर सोपविलेली असत तथापि बहुविध जातींची वस्ती असणाऱ्या गावांमध्ये जाती, श्रेणी इ. संस्थांमुळे ग्रामसभेच्या कार्यावर मर्यादा पडत असाव्यात. ‘पंचमंडली’ (मध्य भारत), ‘ग्राम जनपद’ (बिहार), ‘पंचकुल’ (राजस्थान), ‘ऐमन्निग’ (कर्नाटक), ‘ग्राम महत्तर’ इ. संज्ञांच्या उल्लेखांवरून ग्रामपंचायतीसारख्या संस्था इतरत्रही अस्तित्वात असाव्यात, असे दिसते. मध्ययुगीन काळातील वाढत्या सरंजामशाहीमुळे आणि अंतर्गत युद्धांमुळे ग्रामीण नेतृत्व आनुवंशिक बनले. अपुऱ्या संचारव्यवस्थेमुळे स्वायत्तता टिकून राहिली असली, तरी ग्रामपंचायती निष्क्रिय झाल्या असाव्यात. जातपंचायती मात्र टिकून राहिल्या. या वरील वर्णनावरून भारतात ग्रामीण स्वराज्यशासनाची खोलवर रुजलेली अथवा सतत चालत आलेली परंपरा होती, असे म्हणणे अतिशयोक्तिपूर्ण होईल.
इंग्रजी अंमल सुरू झाल्यावर ग्रामीण जीवनात आमूलाग्र बदल घडून आले. रस्ते, लोहमार्ग, वृत्तपत्रे इत्यादींमुळे ग्रामीण भागाचे एकाकीपण संपले. शासन व ग्रामीण जनता यांच्यात प्रत्यक्ष संपर्क स्थापन झाला. नवी शिक्षणपद्धती, व्यवसायक्षेत्रे, पैशावर आधारलेली अर्थव्यवस्था आणि नव्या पद्धतीचे कायदे व कोर्ट-कचेऱ्या यांमुळे पारंपरिक ग्रामीण जीवनास तडे गेले. ग्रामीण स्वायत्तता संपुष्टात आली. या परिस्थितीत जुन्या ग्रामसंख्या मोडकळीस आल्यास नवल नाही. लॉर्ड रिपन या व्हाइसरॉयने १८८२ मध्ये स्थानिक स्वराज्य संस्थांच्या स्थापनेस चालना दिली. लोकशिक्षणाचे साधन म्हणून आणि राजकीय अनुभव असलेल्या नव्या नेतृत्वाच्या निर्मितीसाठी स्थानिक स्वराज्य संस्था महत्त्वाच्या आहेत, असे त्यास वाटत होते. १९१९ च्या सुधारणा कायद्यान्वये सत्तेवर आलेल्या प्रांतिक मंत्रिमंडळांनी मुंबई, बंगाल, मध्य प्रदेश, मद्रास, संयुक्त प्रांत, पंजाब, बिहार, ओरिसा, आसाम या प्रांतांत ग्रामपंचायती स्थापन करण्यासाठी कायदे केले. अनेक संस्थानांनी त्यांचे अनुकरण केले. प्रत्यक्षात या संस्थांची वाढ स्वातंत्र्यानंतरच झाली.
सामुदायिक विकास योजना व मेहता अहवाल : स्वातंत्र्योत्तर काळात ग्रामीण क्षेत्रात विकास कार्यक्रमास अग्रक्रम देण्यात आला. त्यासाठी सामुदायिक विकास कार्यक्रम (ऑक्टोबर १९५२) व राष्ट्रीय विस्तार सेवा (NES–ऑक्टोबर १९५३) राबविण्य़ात आल्या. या योजनांद्वारे ग्रामीण भागांची सर्वांगीण प्रगती घडवून आणण्याचे उद्दिष्ट डोळ्यासमोर होते. यात ‘नियोजन’ सरकारचे, आणि ‘सहकार्य’ लोकांचे अशी विभागणी गृहीत होती. लोकांचा सहभाग हा या कार्यक्रमाचा गाभा होता. हा सहभाग प्रातिनिधिक मंडळांतून आणि लोकांनी स्वेच्छेने दिलेला पैसा व केलेले श्रमदान यांतून व्यक्त व्हावयास हवा होता. यासाठी गटपातळीवर सल्लागार समित्या स्थापन करण्यात आल्या होत्या. प्रत्यक्षात या योजना वरून लादलेल्या व प्रशासकीय अधिकाऱ्यांकडून राबविल्या जाणाऱ्या अशा ठरल्या. त्यांत लोकांच्या स्वयंस्पूर्त सहभागाची उणीव जाणवू लागली. यासाठी स्थानिक स्वराज्य संस्थांना ह्या कार्यात सहभागी करून घ्यावे, अशी सूचना (योजना मंडळाच्या) योजना मूल्यमापन संघटनेच्या अहवालात करण्यात आली (१९५४ व १९५९). हाच विचार दुसऱ्या योजनेच्या आराखड्यात ठळकपणे मांडण्यात आला. या सूचनेचा विचार करण्यासाठी आणि सामुदायिक विकास योजनांत सुधारणा सुचविण्यासाठी बलवंतराय मेहता यांच्या अध्यक्षतेखाली एक समिती नेमण्यात आली.
मेहता समितीने आपला अहवाल १९५७ मध्ये सादर केला. विकास कार्यक्रमात लोकांचा सहभाग अल्प आहे, हे मान्य करून अस्तित्वात असलेली जिल्हामंडळे त्यासाठी अपुरी आहेत असे वाटल्यावरून, तिने त्रि-स्तरीय निर्वाचित-यंत्रणेची योजना मांडली. स्थानिक प्रश्न परिणामकारक रीत्या सोडविण्यासाठी विकेंद्रीकरणाची आवश्यकता तिने प्रतिपादन केली. हे अधिकार स्थानिक पातळीवर लोकांच्या हाती दिल्याने विकासकार्यास गती येईल, असे तिला वाटले. ह्या यंत्रणेस ‘पंचायत राज्य’ हे नाव देण्यात आले. गाव, विकासगट व जिल्हा या तीन पातळ्यांवर अनुक्रमे ग्रामपंचायत, पंचायत समिती व जिल्हा परिषद या संस्था असाव्यात, असे तिने सुचविले. पंचांची निवड लोकांनी करावी पंचायत समितीत निर्वाचित सदस्य, त्या क्षेत्रातील नगर परिषदा, सहकारी संस्था आणि अनुसूचित जातिजमाती यांचे प्रतिनिधी असावेत तर जिल्हा परिषदेत जिल्ह्यातील पंचायत समित्यांचे सभापती, तेथील आमदार व खासदार, निरनिराळ्या खात्यांचे तांत्रिक अधिकारी असावेत जिल्हाधिकाऱ्याच्या अध्यक्षतेखाली जिल्हा परिषदेने पंचायत समित्यांच्या कार्याचे समायोजन करावे, असे सुचविण्यात आले. विकास गट हा प्रमुख घटक मानावा. विकासाशी संबंधित–शेती, पशुसंवर्धन, कुटिरोद्योग, आरोग्य, समाजकल्याण, प्राथमिक-माध्यमिक शिक्षण इ. सर्व कामे पंचायत समितीने करावीत ग्रामपंचायतीने या कार्यात मदत करावी, असे अहवालात म्हटले होते. या कार्यासाठी पुरेसा निधी या संस्थांना उपलब्ध असावा, अशीही शिफारस केलेली होती.
तमिळनाडूत १९५८ मध्ये तसेच आंध्र प्रदेश व राजस्थान या राज्यांत १९५९ मध्ये प्रथम या सूचना स्वीकारण्यात आल्या. त्यानंतर हळूहळू इतर राज्यांनीही त्यांचे अनुकरण केले. आतापर्यंत एकूण १५ राज्यांनी पंचायत राज्यव्यवस्था स्वीकारली आहे, असे म्हणता येईल. जम्मू-काश्मीर, केरळ, मणिपूर, त्रिपुरा या राज्यांनी फक्त ग्रामपंचायतींची स्थापना केली आहे. नागालँड व मेघालय येथे जमातस्तरावर वेगळ्या प्रकारच्या संस्था अस्तित्वात आहेत. यांपैकी आसाम, हरयाणा, मध्य प्रदेश व ओरिसा या राज्यांत जिल्हा-स्तरावर संस्था स्थापन केलेल्या नाहीत. गुजरात व महाराष्ट्र या राज्यांत जिल्हा परिषदांना जास्त अधिकार दिले आहेत, तर इतरत्र जिल्हा परिषदा ह्या समायोजन करणाऱ्या किंवा सल्ला देणाऱ्या संस्था आहेत. गुजरात, कर्नाटक व महाराष्ट्र या राज्यांत प्रत्येक तालुक्यात पंचायत समिती आहे, तर इतरत्र विकासगटासाठी एक पंचायत समिती आहे. या संस्थांच्या नामाभिधानातही संपूर्ण देशात सारखेपणा आढळत नाही. मार्च १९७३ मध्ये देशात २,२२,०५० ग्रामपंचायती (९०% खेड्यांत), ४,०९७ पंचायत समित्या आणि २३३ जिल्हा परिषदा (५४·३% जिल्ह्यांत) होत्या.
पंचायत राज्याची संरचना 🙁 अ ) ग्रामस्तर : काही राज्यांतील गावांत ग्रामसभा ही संस्था आहे. गावातील सर्व मतदार हिच्या सभेस हजर असू शकतात. वर्षातून किमान दोन बैठका व्हाव्यात, अशी तरतूद असते. मुख्यतः वार्षिक अहवाल व अंदाजपत्रक यांना मंजुरी देण्याचे अधिकार या सभेस असतात. प्रत्यक्षात हिचे काम नियमितपणे चालत नाही. महाराष्ट्र, गुजरात आणि राजस्थान या राज्यांतील पंचायतींच्या अभ्यासानुसार असे दिसते, की सर्वसाधारण गावकरी तिच्या कामात रस घेत नाही त्याबद्दल तो उदासीन दिसून येतो. ही संस्था कार्यप्रवण करण्यासाठी सरपंच व पंच यांची उपस्थिती अनिवार्य करण्यात यावी व ग्रामसेवक, विकास अधिकारी, पंचायत समितीचे सभापती इत्यादींनी तिच्या सभेस हजर राहून मार्गदर्शन करावे, असे सुचविण्यात आले आहे.
प्रत्येक गाव वा ग्राम-समूह यांसाठी एक पंचायत असते. साधारणपणे पंचांची संख्या ५ ते ३१ यांदरम्यान असते. हे पंच लोकांकडून प्रत्यक्ष वा गुप्तमतदानाने निवडले जातात. त्यांची मुदत तीन ते पाच वर्षे अशी वेगवेगळ्या राज्यांत आहे. ग्रामपंचायत असलेल्या गावाची सरासरी लोकसंख्या १,९३० आहे. स्त्रिया, अनुसूचित जातिजमातींसाठी काही जागा राखीव असतात. काही राज्यांत सरपंचाची निवड प्रत्यक्षपणे होते, तर काही ठिकाणी (उदा., महाराष्ट्रात) तो पंचांकडून निवडला जातो. परिणामकारक नेतृत्वासाठी ही निवड प्रत्यक्ष पद्धतीने व्हावी, अशी शिफारस अनेक अभ्यासगटांनी केली आहे.
पाणीपुरवठा, दिवाबत्ती, गावसफाई, रस्तेदुरुस्ती, प्राथमिक शिक्षण इ. कामे ग्रामपंचायतीकडे असतात. काही कामे अनिवार्य मानली जातात. विकासकार्यात ग्रामपंचायतींनी महाराष्ट्र आणि राजस्थान या राज्यांत समाधानकारक काम केल्याचे दिसत नाही. साधनांच्या तुलनेने कामाचा व्याप अधिक असल्याने असे होत असावे. त्यात सुधारणा होण्यासाठी ग्रामपंचायतीस एक पूर्णवेळ चिटणीस असावा, पंचांत खातेवाटप व्हावे, अशा सूचना करण्यात आल्या आहेत.
कमीतकमी वेळात व कमी खर्चात लोकांना न्याय मिळावा, यासाठी (महाराष्ट्रासहित) ११ राज्यांत न्यायपंचायतींची स्थापना केलेली आहे. इतर चार राज्यांत यासंबंधीची तरतूद कायद्यात आहे. एकूण २५,९१० न्यायपंचायती अस्तित्वात होत्या (१९७४). मालमत्तेसंबंधी लहानसहान खटले त्यांनी चालवावेत, अशी अपेक्षा असते. काही लहान गुन्ह्यांसाठी दंड करण्याचा अधिकार त्यांना दिलेला असतो. एकंदरीत त्यांचेही कार्य फारसे समाधानकारक नाही.
(आ) पंचायत समिती : बहुतेक राज्यांत प्रत्येक विकासगटासाठी एक पंचायत समिती आहे. महाराष्ट्र, कर्नाटक व गुजरात या राज्यांत मात्र ती तालुक्यासाठी आहे. सरपंच, त्या क्षेत्रातील आमदार, खासदार, नगर परिषदा व सहकारी संस्था यांचे प्रतिनिधी हे पंचायत समितीचे सभासद असतात. महाराष्ट्रात मात्र सदस्यांची निवड त्या क्षेत्रातील पंचाकडून होते, शिवाय तालुक्यातील जिल्हा परिषद सदस्य हे पदसिद्ध सदस्य असतात आमदार, खासदार यांना सदस्यत्व नसते. पंचायत समितीच्या अध्यक्षास सभापती, प्रधान, प्रमुख अध्यक्ष इ. संज्ञा निरनिराळ्या राज्यांत आहेत. त्यांची निवड सभासदांतून होते. पंचायत समितीची मुदत इतरत्र तीन ते पाच वर्षे (महाराष्ट्रात पाच वर्षे) अशी आहे.
पंचायत समित्यांचे काम उपसमित्यांतून चालते. उत्पादन-योजना, समाजकल्याण, सहकार, कुटिरोद्योग, शिक्षण, आरोग्य, पाणीपुरवठा, सफाई, दळणवळण यांसाठी तीन ते आठ उपसमित्या असतात. जिल्हा परिषदा किंवा शासन यांनी सोपविलेले काम करण्याची जबाबदारी पंचायत समितीची असते. त्यासाठी जिल्हा परिषदा व शासन त्यांना अनुदान देते. प्रत्यक्षात पंचायत समित्या कार्यक्रम ठरविण्यात पुढाकार घेताना दिसत नाहीत. सोपविलेली कामे अंमलात आणण्यावर त्यांचा अधिक भर आहे. याबाबतीतही राजस्थानात त्यांची कार्यक्षमता प्रशंसनीय नव्हती. अपुरी तांत्रिक मदत, वेळेवर पैसा उपलब्ध नसणे आणि कामाच्या अटी स्थानिक परिस्थितीस अनुकूल नसणे यांमुळे असे होते, असे एका अभ्यासगटाचे मत आहे.
(इ) जिल्हा परिषद : पंचायत समित्यांचे सभापती, नगर परिषदा व सहकारी संस्था यांचे प्रतिनिधी, तसेच अनुसूचित जातिजमातींचे प्रतिनिधी हे जिल्हा परिषदेचे सदस्य असतात. त्या त्या जिल्ह्यातील आमदार व खासदार (महाराष्ट्राचा अपवाद) हेसुद्धा सदस्य असतात. महाराष्ट्रात व गुजरातमध्ये मात्र जिल्हा परिषदेचे बहुतेक सभासद प्रत्यक्षपणे निवडलेले असतात. इतर राज्यांतही ही पद्धत अवलंबिण्याकडे कल दिसून येत आहे. गुजरात आणि महाराष्ट्र या दोन राज्यांत जिल्हाधिकारी जिल्हा परिषदेच्या कार्यात भाग घेत नाही. याउलट, कर्नाटक आणि तमिळनाडूत तो अध्यक्ष असतो. प्रशासकीय सुधारणामंडळाच्या शिफारशीनुसार जिल्हाधिकाऱ्याकडे फक्त देखरेख आणि नियंत्रणाचेच अधिकार असावेत.
महाराष्ट्र व गुजरात यांसारख्या ज्या राज्यांत जिल्हा परिषदा जास्त महत्त्वाच्या आहेत, तेथे प्राथमिक व माध्यमिक शाळा चालविणे, त्यांवर देखरेख करणे, आरोग्यकेंद्रे व दवाखाने, रस्ते व उद्याने, पाणीपुरवठा, लघु-जलसिंचन योजना, ग्रामीण घरबांधणी, समाजकल्याण, खतवाटप, कृषिविद्यालये, गटार योजना इ. कामे जिल्हा परिषदांकडे असतात. महाराष्ट्रात या कामासाठी समित्या नेमलेल्या असतात शिवाय एक स्थायी समिती या समित्यांच्या कार्याचे समायोजन करते. जेथे पंचायत समित्यांना जास्त महत्त्व आहे, तेथे पंचायत समित्यांच्या कार्याचे समायोजन करणे, त्यांची अंदाजपत्रके मंजूर करणे, त्यांना अनुदान देणे, विकासकार्यात सरकारला सल्ला देणे, ही कामे जिल्हा परिषदेस दिलेली आहेत.
महाराष्ट्रातील पंचायत राज्याचा अभ्यास केलेल्या बोंगिरवार समितीच्या मते, काही गैरव्यवहारांची उदाहरणे सोडता जिल्हा परिषदांचे काम समाधानकारक आहे. कृषी, कुटुंबनियोजन यांसारख्या विकासक्षेत्रांतील त्यांचे कार्य प्रशासकीय कार्याच्या तुलनेने जास्त चांगले आहे, असे तिने म्हटले आहे. इतर राज्यांतही आता जिल्हा परिषदांना महत्त्वाचे स्थान देण्याकडे कल आहे.
पंचायत राज्याचे नेतृत्व : (अ) निर्वाचित : १९६४ मध्ये १० राज्यांतील पंचायत राज्य नेतृत्वाच्या केलेल्या एका अभ्यासातून नेतृत्वाची पुढील वैशिष्ट्ये दिसून येतात : (या अभ्यासासाठी १३% प्रधान, २५% सरपंच व ६२% पंच यांचा नमुना निवडला होता.) ६०% नेत्यांचे शिक्षण मॅट्रिकहून कमी होते, तर १५% नेते निरक्षर होते. ८०% नेते शेतमालक-शेतकरी होते. फक्त ८% लोकांकडेच जमीन नव्हती. ५०% नेते २६ ते ४० वयोगटातील होते. फक्त २०% लोक पन्नासहून अधिक वयाचे होते. १७% नेते दहा वर्षांंहून अधिक काळापर्यंत सदस्य होते. दुर्बल घटकांची उन्नती करणे हे पंचायत राज्याचे एक उद्दिष्ट आहे, याची जाणीव फक्त १२% नेत्यांनाच होती. निर्वाचित सदस्य हे बहुधा उच्च वर्णीय व आर्थिक दृष्ट्या वरच्या थरातील असतात, हे अनेक अभ्यासांतून दिसून आले आहे. साधारणपणे वरच्या पंचायतस्तरावरील नेते हे खालच्या स्तरावरील नेत्यांपेक्षा जास्त सुशिक्षित, अधिक वयाचे व संपन्न असतात असे म्हणता येईल. बरेच नेते पंचायत राज्यात, सहकारी क्षेत्रात व राजकीय संघटनांत एकाच वेळी पदाधिकारी असतात, असे दिसून आले आहे. आंध्र प्रदेश, कर्नाटक, महाराष्ट्र, गुजरात यांसारख्या राज्यांत तेथील प्रभावशाली जातींचा पगडा या संस्थांवर आहे.
सर्वोदयवादी व इतर काही नेत्यांना राजकीय पक्षांनी पंचायत राज्याच्या निवडणुका लढविणे पसंत नव्हते परंतु राजकारण व पंचायत राज्य यांची फारकत करणे वस्तुस्थितीस सोडून होईल. त्यामुळे बहुतेक निर्वाचित सदस्य (ग्रामपंचायती सोडता) कोणत्या ना कोणत्या पक्षाचे सदस्य असतात. पक्षस्पर्धेपेक्षाही या संस्था पक्षांतर्गत गटबाजीसाठी सोयीस्कर ठरल्या आहेत. त्यांच्यामुळे गावापासून ते राज्यपातळीपर्यंत गटांच्या पाठीराख्यांची शृंखला जोडणे सोपे झाले आहे. बोंगिरवार समितीच्या मते, महाराष्ट्रातील नेत्यांत भ्रष्टाचार किंवा जातीय प्रादेशिक पक्षपात यांचे प्रमाण कमी होते परंतु त्यांच्यात बदल्या, बढत्या, नेमणुका इ. अधिकारांचा वापर आपल्या पाठीराख्यांच्या हितासाठी करण्याची प्रवृत्ती वाढत आहे. एकंदरीत हे पदाधिकारी ग्रामीण विकासापेक्षा प्रशासकीय कार्यात जास्त रस घेतात, असे गुजरातेतील दरजी अभ्यासगटाने म्हटले आहे. विकासकार्यात उत्पादक विषयांपेक्षा समाजकल्याणकारी विषयांना ते जास्त महत्त्व देताना दिसतात, तेही यामुळेच.
(आ) नियुक्त अधिकारी : सहा ते दहा गावांसाठी एक ग्रामसेवक व सेविका असतात. शेतीविषयक तंत्रज्ञांशी शेतकऱ्यांचा संपर्क साधणे आणि पंचायतीच्या कार्यात मदत करणे, हे त्यांचे काम असते. विविध प्रकारच्या कामाचा भार त्यांवर पडत असल्यामुळे त्यांची कार्यक्षमता कमी होते, असे नजरेस आले आहे. त्यांचा बहुतेक वेळ प्रमुख कचेरीस भेट देणे, अहवाल तयार करणे यांतच जातो. पंचायत समिती स्तरावर गटविकास अधिकारी हा संपूर्ण गटाचा प्रमुख अधिकारी असतो. सर्व विशेषज्ञांत समायोजन घडवून आणून त्यांच्या सहकार्याने गटाचा पूर्वनियोजित मार्गाने विकास घडवून आणणे, हे त्याचे कार्य असते. पंचायत समितीचा एखादा ठराव बेकायदेशीर वाटल्यास तो त्याची अंमलबजावणी स्थगित करू शकतो किंवा एखादा निर्णय जिल्हाधिकाऱ्याकडे तपासणीसाठी पाठवू शकतो. कृषी, पशुसंवर्धन, सहकार, ग्रामीण अभियांत्रिकी, शिक्षण इ. क्षेत्रांत तांत्रिक कार्यासाठी गटपातळीवर विस्ताराधिकारी त्यांच्या खात्यांनी नियुक्त केलेले असतात परंतु त्यामुळे आपण पंचायत राज्याचे घटक आहोत, या जाणिवेचा त्यांच्यात अभाव दिसून येतो.
जिल्हा पातळीवर काही राज्यांत, जिल्हाधिकारी हा जिल्हा परिषदेचा सभासद असतो (उदा., आंध्र प्रदेश, राजस्थान इ.). तेथे खास वेगळा अधिकारी नसल्यास त्यास महत्त्वाची भूमिका प्राप्त होते. महाराष्ट्रात जिल्हा परिषदेचा मुख्य कार्यकारी अधिकारी हा आय‌्. ए. एस्. अथवा त्या दर्जाचा असतो. प्रत्येक खात्याने आपले अधिकारी जिल्हा परिषदेच्या कार्यासाठी वर्ग केलेले असतात. महाराष्ट्रात ते जिल्हा परिषदेच्या नियंत्रणाखाली असतात. इतर राज्यांत मात्र ते आपल्या मूळ खात्यास जबाबदार असतात. अनेक राज्यांत महाराष्ट्राची पद्धत अवलंबण्याविषयीच्या शिफारसी विचाराधीन आहेत.
(इ) अधिकारी-नेते परस्पर संबंध : अनुभवी नेते आणि तुलनेने कमी कार्यानुभव असलेले अधिकारी पंचायत राज्यात असल्यामुळे त्यांच्यात संघर्ष निर्माण होणे स्वाभाविक आहे. शिवाय या स्तरावरील निर्णयांचा परिणाम ज्यांवर होतो, ते लोक स्वतः या संस्थांचे सदस्य असल्यामुळे अधिकाऱ्यांची स्थिती अडचणीची होते. राजकीय गटबाजीमुळे अथवा पक्षीय हितसंबंधांमुळे अधिकाऱ्यांवर दबाब येतो. बोंगिरवार समितीच्या मते, अधिकारी व लोकप्रतिनिधी यांच्यात पुरेसे सहकार्य व परस्परांविषयी सहानुभूती दिसून येते तथापि इतर काही अभ्यासांतून (उदा., गायकवाड १९६९) या दोन्ही गटांच्या लोकांची परस्परांविषयीची मते दूषित आहेत, असे दिसते. अधिकारी हे गर्विष्ठ, आळशी व अकार्यक्षम आहेत असे लोकप्रतिनिधींना वाटते तर अधिकाऱ्यांच्या मते, लोकप्रतिनिधी हे सत्तेसाठी हपापलेले आणि अधिकाऱ्यांविषयी आकस बाळगणारे असतात. पंचायत राज्याचे उद्दिष्ट गाठण्यासाठी आपल्या स्वभावास किंवा स्वार्थास मुरड घातली पाहिजे, या जाणिवेचा अभाव दोन्ही प्रकारच्या नेतृत्वांत दिसून येतो.
आर्थिक साधने : ग्रामपंचायतींना घरे, व्यवसाय, वाहने, यात्रेकरू, स्थावर मालमत्ता, जन्म, विवाह, बाजारी पिके, पाणीपुरवठा, बाजार, जकात, सफाई इ. प्रकारचे कर वा शुल्क आकारता येतात. शिवाय स्वतःच्या मालमत्तेपासून किंवा पंचायत समितीच्या व सरकारी अनुदानातून पैसा उपलब्ध होतो. यांतील काही कर काही राज्यांत अनिवार्य मानले जातात. १९६३–६६ दरम्यान असे दिसून आले, की यांचे ६५% उत्पन्न अनुदानातून व ३५% उत्पन्न स्वतः आकारलेल्या करांतून निघते. ग्रामपंचायतींना सोपविलेल्या कामाच्या मानाने त्यांच्या उत्पन्नाची साधने अपुरी आहेत, असे दिसून येते.
काही राज्यांत पंचायत समित्यांना करआकारणीचे अधिकार दिलेले नाहीत. इतर राज्यांत त्यांना घरे, जलसिंचन, शिक्षण इ. कर आकारणी करता येते. यांचा बराचसा निधी सरकारी आणि जिल्हा परिषदांकडून मिळणारी अनुदाने, जमीन महसुलातील त्यांचा भाग यांतून मिळतो.
जिल्हा परिषदांना कालवे, मासेमारी, पांजरपोळ, वाहने, गुरे इत्यादींवर कर आकारता येतात. शेतसाऱ्याचा काही भाग तिन्ही स्तरांवरील संस्थांना देण्यात येतो. याशिवाय सरकारी अनुदाने मिळतात. महाराष्ट्रात एकूण सरकारी खर्चाच्या १/३ खर्च जिल्हा परिषदांकडून होतो. यांवरून त्यांचे महत्त्व सिद्ध होते. जिल्हा परिषदांचाही अर्ध्याहून अधिक निधी अनुदानाच्या स्वरूपात मिळतो. बहुतेक पंचायत राज्य संस्था स्वतः कर आकारणी करण्यास उत्सुक असत नाहीत. याचे एक कारण म्हणजे बहुतेक कर हे प्रत्यक्ष स्वरूपाचे असून करदाते स्वतः निर्णय घेणारे असतात. एकंदरीत पंचायत राज्य संस्था आर्थिक दृष्ट्या परावलंबी आहेत, हे यावरून उघड होते.
नियंत्रण : अकार्यक्षमता, कार्यात फार मोठ्या उणिवा असणे अथवा अधिकाराचा दुरुपयोग इ. आढळून आल्यास पंचायत राज्य संस्था बरखास्त करण्याचे अधिकार सरकारला असतात. प्रसंगी त्यांचा कारभार स्थगित करता येतो. या संस्थांचे ठराव रद्द करण्याचे किंवा त्यांची अंमलबजावणी स्थगित करण्याचे अधिकारही सरकारने राखून ठेवलेले असतात. ग्रामपंचायतींच्या बाबतीत हे अधिकार जिल्हाधिकारी वा गटविकास अधिकारी वापरतो. पदाधिकाऱ्यांना काढून टाकणे, त्यांचे सदस्यत्व रद्द करणे यांचेही अधिकार शासनाला असतात. पदाधिकाऱ्यांविरुद्ध अविश्वासाचा ठराव संमत होऊनही त्यांना काढता येते. जिल्हाधिकाऱ्यास अनेक राज्यांत पंचायत राज्य संस्थांचे दप्तर तपासण्याचा, त्यांचे निर्णय स्थगित करण्याचा (जिल्हा परिषदेच्या बाबतीत आयुक्तास), आणीबाणीप्रसंगी पंचायत राज्याच्या अधिकारातील एखादे काम स्वतः करवून घेण्याचा, हे अधिकार दिलेले असतात. महाराष्ट्रात मात्र, आणीबाणीच्या प्रसंगीच फक्त जिल्हाधिकारी पंचायत राज्याच्या कारभारात हस्तक्षेप करू शकतो.
पंचायत राज्याच्या कार्याचे मूल्यमापन : देशातील सर्व भागांत पंचायत राज्य संस्थांचे काम सारख्या प्रमाणात यशस्वी नाही. महाराष्ट्र व गुजरात या राज्यांत त्यांची स्थिती तुलनेने समाधानकारक आहे. इतर अनेक ठिकाणी यांच्या निवडणुका नियमितपणे पार पडलेल्या नाहीत. उदा., १९६३ नंतर मध्य प्रदेशात जनपदाच्या निवडणुका झाल्याच नाहीत. बिहारमध्ये तीन वर्षे मुदत असतानाही ग्रामपंचायतींंच्या निवडणुका १९७१ नंतर झालेल्या नाहीत. राजस्थानात (१९६५ नंतर), उत्तर प्रदेशात (१९७२ नंतर) व केरळमध्ये (१९६३ नंतर) अशीच स्थिती आहे. आंध्र प्रदेशातील निवडणुका मात्र वेळेवर झाल्या आहेत.
महाराष्ट्रात कृषिविषयक सुधारणा पंचायत राज्याच्या सहकार्याशिवाय होऊच शकल्या नसत्या, असे प्रशंसोद्‌गार बोंगिरवार समितीने काढले आहेत परंतु एकंदरीत सर्वत्र या संस्थेविषयी टीकेचाच सूर जास्त आहे.
पंचायत राज्याचा फायदा मोठ्या प्रमाणात सधन शेतकरी व उच्च वर्णीयांना झाला आहे या संस्थांनी दुर्बल घटकांचे जीवनमान उंचावण्याचे जाणीवपूर्वक प्रयत्न केले नाहीत, याबद्दल एकमत दिसते. पंचायत राज्य संस्थांमुळे काही ठिकाणी विकास कार्यास पुरेशी गती येऊ शकली नाही, असा अनुभव आहे. आंध्र प्रदेशात तर काही काळ कृषिविकासासाठी अधिकाऱ्यांच्या पातळीवर एक समिती नेमून तिच्याकडून काम करवून घेण्याचे प्रयत्न शासनाने केले होते. ‘पंचायत राज्य संस्थांनी लोकशाहीच्या दिशेने केलेली वाटचाल काही अंशी देशाला विकासाच्या मार्गापासून दूर नेत आहे’, किंवा, ‘पंचायत राज्य संस्थेत राजकारण जास्त व विकास कमी आहे’, अशी एक प्रमुख टीका केली जाते परंतु या दोन गोष्टी परस्परविरोधी नाहीत. पंचायत राज्याने तीन प्रकारचे कार्य केले आहे, असे म्हणता येईल :
(१) लोकशाही संस्थांना व पद्धतींना प्रामाण्य मिळवून देण्याच्या दृष्टीतून पंचायत राज्य संस्था किती कार्य करतात, यापेक्षाही त्यांतील सहभागामुळे लोकशाही मूल्ये लोकांत किती रुजतात लोकशाही मार्गाने आर्थिक प्रगती घडवून आणणे हाच ‘योग्य’ मार्ग आहे, याबद्दल लोकांत किती विश्वास निर्माण होतो यास महत्त्व आहे. अर्थात ज्या प्रमाणात या संस्थांमुळे आर्थिक प्रगती घडून येईल, त्या प्रमाणात हा विश्वास दृढ होईल यात शंका नाही. ज्या प्रमाणात दुर्बल घटकांना या विकासाचा लाभ मिळेल, त्या प्रमाणात ते या लोकशाही व्यवस्थेचे घटक बनतील व विघातक मार्गापासून परावृत्त होतील. सहभागातून आर्थिक विकासाबरोबर आर्थिक व सामाजिक विषमतेची धार कमी तीव्र व्हावी, या दृष्टीने पंचायत राज्य संस्था काही अंशी उपयोगी आहेत. भारतासारख्या देशात हे राजकीयीकरणातून घडून येईल, अशी अपेक्षा आहे. पंचायत राज्यामुळे समाजाच्या सर्व थरांत राजकीय जाणिवा तीव्र झाल्या आहेत आणि या प्रक्रियेस प्रोत्साहन मिळाले आहे, यात शंका नाही.
(२) सामाजिक व आर्थिक बदल हे सर्वंकष सर्वसत्तावादी राज्यांत प्रामुख्याने सक्तीने घडवून आणले जातात. भारतात हे बदल लोकांच्या संमतीने, लोकशिक्षणातून यथावकाश अहिंसक मार्गाने घडवून आणले जात आहेत. पंचायत राज्य हे त्याचे एक प्रमुख माध्यम आहे. या संस्थांत जरी प्रामुख्याने पारंपरिक नेतृत्वाचा प्रभाव असला, तरीही सत्तास्पर्धेत यशस्वी होण्यासाठी इतर वर्गांचा पाठिंबा मिळविण्याकरता त्यांना लोकशाही-समतावादी मूल्ये स्वीकारणे भाग पडते. या प्रक्रियेतून संपूर्ण समाजाच्या मूल्यव्यवस्थेत परिवर्तन घडत जाते पारंपरिक हितसंबंधीयांना नव्या जमान्याशी मिळते घ्यावे लागते. आधुनिक अर्थाने समाजातील विविध वर्ग हळूहळू सांधले जातात. अनेकांना (उदा., गुन्नार मिर्डॉल) या आर्थिक प्रगतीच्या व समतेच्या दिशेने चालणाऱ्या प्रक्रियेतील अनिवार्य असणारा विलंब क्लेशकारक वाटतो त्यामुळे समतासंघर्षास गौणत्व मिळते असे त्यांना वाटते. सध्या जरी पंचायत राज्य आणि आर्थिक प्रगती व समता यांच्यातील संबंध फार आशादायक नसला, तरी या प्रक्रियेत ही सुप्तशक्ती आहे, हे नाकारता येणार नाही.
(३) पंचायत संस्थांतून काम करणारे नेते हे आधुनिक, प्रगतिशील, लोकशाही संस्कृती आणि जन्मसिद्ध विशेषाधिकार व विषमतेवर आधारलेली पारंपरिक संस्कृती या दोन्हींना जोडणारे मध्यस्थ वा दुवे आहेत. नवी मूल्ये ते जुन्या परंपरेत बसविण्याचा प्रयत्न करत असतात. त्यांची पाळेमुळे पारंपरिक समाजात असल्यामुळे त्यांनी प्रतिपादन केलेल्या आधुनिकीकरणास या समाजाकडून विरोध होत नाही. निवडणुका, स्थानिक नोकरशाही, लोकनियुक्त संस्थांतील चर्चा हे सर्व या प्रक्रियेतील घटक आहेत. जसजसा या वर्गावर शोषित वर्गाचा दबाव वाढत जाईल, तसतशी त्यांना हळूहळू सवलती देऊन तडजोड स्वीकारावी लागेल, किंवा लोकशाहीविरुद्ध बंड करावे लागेल. हा मार्ग सरळ नसून वळणांनी व चढउतारांनी भरलेला आहे, हे वेगळे सांगण्याची गरज नाही. त्यामुळे किती वाटचाल झाली आहे, हे आकडेवारीने मोजणे कठीण आहे.
पहा : ग्रामपंचायत ग्रामराज्य जिल्हा परिषद नगरपालिका महानगरपालिका स्थानिक स्वराज्य संस्था.
संदर्भ : 1. Gaikawad, V. R. Panchayati Raj and Bureaucracy : A Study of the Relationship Patterns, Hyderabad, 1969.
2. Haldipur, R.N. Paramhamsa, V.R.K. Ed. Local Government Institution in Rural India, Hyderabad, 1970.
3. Jacolb, George, Ed. Reading on Panchayati Raj, Hyderabad, 1967.
4. Maddick, H.C. Panchayati Raj : A Study of Rural Local Government in India, London, 1970.
5. Mathur, M. V. Panchayati Raj, Planning and Democracy, Bombay, 1970.
6. Reddy, G.R. Ed. Patterns of Panchayati Raj in India. Bombay, 1977.
7. Shiviah, M. & Others, Panchayait Raj : An analytical Study, Hyderabad, 1976.
8. Venkat-rangaiya, M. Pattabhiraman, M. Ed. Local Government in India : Select Readings, Calcutta, 1969.
९. कापडणीस, द. गो. पंचायत राज्य, नासिक, १९६३.
१०. महाराष्ट्र शासन, ग्रामविकास विभाग, पंचायत राज्य मूल्यमापन समितीचा अहवाल, मुंबई, १९७४.
मोरखंडीकर, रा. शा.
“