सरकारी उद्योगधंदे

सरकारी उदयोगधंदे : (पब्लिक एन्टरप्राइझेस). वस्तू व सेवा यांचा पुरवठा करणारे सरकारी मालकीचे उदयोगधंदे. मिश्र अर्थव्यवस्थेत काही उदयोगधंदे खाजगी मालकीचे, तर काही सरकारी मालकीचे असतात. भारतातही स्वातंत्र्य मिळाल्यापासून सरकारी उदयोगधंद्यांचे क्षेत्र वाढत गेले असून, सध्या एकूण औदयोगिक उत्पादनांपैकी जवळजवळ निम्म्याहून अधिक उत्पादन सरकारी उदयोगधंदे करीत आहेत. त्यांपैकी काही मंत्रालयांतर्फे किंवा शासकीय विभागांकडून चालविले जातात. उदा., दूरध्वनी, रेल्वे, टपाल व तार व्यवसाय. काही उदयोगांसाठी खास संसदीय अधिनियम केलेले असून त्यांमधील तरतुदींप्रमाणे निगम किंवा महामंडळे स्थापण्यात आली आहेत. उदा., दामोदर खोरे निगम, आयुर्विमा महामंडळ. प्रत्येक उदयोगासाठी स्वतंत्र कायदा करणे गैरसोईचे असल्याने बहुतेक सरकारी उदयोग संयुक्त भांडवली कंपनी अधिनियमान्वये सरकारी कंपन्या म्हणून स्थापण्यात येतात. काही उदयोग ट्रस्ट या स्वरूपात आहेत. जसे पोर्ट ट्रस्ट ऑफ इंडिया, युनिट ट्रस्ट ऑफ इंडिया इत्यादी.

स्वातंत्र्यपूर्व काळात ब्रिटिश सरकारचे धोरण उदयोगधंदे खाजगी क्षेत्रातच असावेत, असे असल्यामुळे सरकारी उदयोगधंदे अस्तित्वात आणण्याचा प्रश्नच उद्भवला नाही. १९४५ मध्ये दुसरे महायुद्ध संपले, तेव्हा टपाल व तार खाते, बहुतेक सर्व रेल्वेमार्ग, युद्धसामग्री तयार करणारे कारखाने व आकाशवाणी एवढेच उदयोगधंदे सरकारी मालकीचे होते. स्वातंत्र्योत्तर काळात पंचवार्षिक योजनांच्या आधारे लोकशाही समाजवादी मार्गाने राष्ट्रीय विकास घडवून आणण्याची जबाबदारी भारतीय शासनाने स्वीकारली. ती पार पाडण्यासाठी औदयोगिकीकरणावर विशेष भर दयावा लागल्यामुळे सरकारी उदयोगांचे क्षेत्र झपाटयाने वाढू लागले. सरकारने ही जबाबदारी स्वीकारण्याची अनेक कारणे आहेत : (१) राष्ट्रीय नियोजनाची कार्यवाही यशस्वी होण्यासाठी अर्थव्यवस्थेतील मोक्याची केंद्रे सरकारच्या हाती असणे सोईचे असते. (२) काही उदयोग लोकोपयोगी सेवांचा पुरवठा करतात. उदा., वीजनिर्मिती, पाणी पुरवठा, वाहतूक इत्यादी. असे उदयोग खाजगी संस्थांकडे सोपविता येत नाहीत. (३) संरक्षण साहित्य तयार करणारे व प्रचंड भांडवल ज्यांच्या कारखान्यात गुंतवावे लागते, असे उदयोग खाजगी क्षेत्रात उभारणे अशक्य असते. त्यांची जबाबदारीही सरकारलाच घ्यावी लागते. (४) शासकीय आर्थिक धोरणांची विविध उद्दिष्टे गाठता यावीत, यासाठी एक साधन म्हणूनही सरकारी उदयोगधंदयांचा उपयोग करता येतो. समाजवादी समाजरचना उभारणे, उत्पन्न व संपत्ती यांच्या वाटणीतील विषमता कमी करणे, रोजगार वाढविणे, निर्याती वाढविणे, भांडवल उभारणी करणे, आयात पर्यायीकरण साधणे, आर्थिक विकासात विभागीय समतोल साधणे, राष्ट्राची स्वयंपूर्णता वाढविणे इ. हेतू साध्य करण्यासाठी सरकारी क्षेत्रातील उदयोगांचा व्याप वाढविणे, सरकारला आवश्यक वाटते. (५) सरकारी उदयोगांत होणारा नफा ही सरकारी उत्पन्नाची बाब असल्यामुळे ज्या प्रमाणात हे नफ्याचे प्रमाण वाढेल, त्या प्रमाणात शासनाला कर लादून, कर्जे काढून किंवा तुटीच्या अर्थकारणाचा अवलंब करून नियोजित विकासासाठी लागणारा पैसा उभारण्याची आवश्यकता कमी होते. निगम कर, उत्पादन शुल्क अशा मार्गांनीही सरकारी क्षेत्रातून पैसा उपलब्ध होतो. (६) खाजगी उदयोगधंदयांच्या व्यवस्थापनात जे दोष आढळून येतात व भांडवलशाही संघटन व्यवस्थेत ग्राहकांचे जे शोषण होत असते, ते कमी व्हावे म्हणूनही उदयोगधंदे सरकारी क्षेत्रात चालविणे श्रेयस्कर असते. (७) खाजगी उदयोग उभे राहावेत, यासाठी पायाभूत सुविधा असलेले उदयोग स्थापन करावे लागतात.

भारत सरकारच्या औदयोगिक धोरणानुसार गेल्या पन्नास वर्षांमध्ये सरकारी उदयोगधंदयांची प्रचंड वाढ झाली आहे, हे पुढील तक्त्यावरून स्पष्ट होते :

संदर्भ : भारत सरकार, सार्वजनिक उदयोग पहाणी (२००१-२००२).

या आकडेवारीत शासकीय विभागांमार्फत चालणाऱ्या रेल्वे सेवा, टपाल व तार सेवा आदी खात्यांचा समावेश नाही. सरकारी धोरणानुसार उदयोगात झालेली गुंतवणूक राष्ट्रीय विकासास पायाभूत असणाऱ्या ऊर्जानिर्मिती धातुदयोग, अवजड यंत्रसामगी, रसायने इ. उदयोगक्षेत्रांत करण्यात आली. २००१-२००२ मध्ये एकूण भांडवल गुंतवणुकीपैकी सर्वाधिक म्हणजे १५ टक्के गुंतवणूक ऊर्जाक्षेत्रात होती. त्याव्यतिरिक्त ८ टक्के पोलाद, ११ टक्के पेट्रोलियम यांमध्ये गुंतवणूक होती.

भारत सरकारच्या पहिल्या दहा कमांकांच्या सार्वजनिक उदयोगांत ३१ मार्च २००२ मध्ये एकूण रू. १,४८,१९३ कोटी म्हणजे त्या वर्षाच्या एकूण गुंतवणुकीच्या ४६ टक्के गुंतवणूक झालेली होती. हे दहा उदयोग पुढीलप्रमाणे :

संदर्भ : पब्लिक एन्टरप्राइझेस सर्वेक्षण, २००१-२००२, खंड १.

 केंद्र सरकारच्या सार्वजनिक उदयोगांतील एकूण गुंतवणूक २००१-२००२ मध्ये रू. ३,२४,६३२ कोटी होती. राज्य सरकारच्या अखत्यारीतील सार्वजनिक उदयोगांमधील गुंतवणूक १,६२,००० कोटी होती. रेल्वे, टपाल व तार सेवा आदी सरकारी खात्यांत रू. २०,००० कोटीची गुंतवणूक होती. म्हणजे २००१-२००२ या वर्षांची एकूण गुंतवणूक रू. ५,१६,६३० कोटी होती, असे दिसते.

सरकारी उदयोगांसंबंधी काही गैरसमज प्रचलित आहेत. त्यांपैकी एक हा की, सरकारी उदयोगांचा विकास खाजगी उदयोगांना मारक होतो. वास्तविक पाहता सरकारी व खाजगी उदयोग परस्परपूरक आहेत. सरकारी उदयोगांचे उत्पादन खाजगी उदयोगांच्या गरजा भागवितात. बऱ्याचशा सरकारी प्रकल्पांची कंत्राटेही खाजगी कंत्राटदारांनाच मिळत असतात. शिवाय ज्या क्षेत्रांत भांडवल गुंतवणुकीचे प्रमाण प्रचंड परंतु नफा बेताचाच असतो, असे उदयोग स्वतः चालवून सरकार खाजगी संस्थांना अधिक नफ्याचे उत्पादन करण्यास संधी व प्रोत्साहन देते. सरकारी उदयोगांसंबंधी दुसरा गैरसमज हा की, खाजगी उदयोगांशी तुलना करता सरकारी उदयोगांमधील नफ्याचे प्रमाण कितीतरी कमी आहे व कित्येक सरकारी उदयोग प्रतिवर्षी तोटयातच चालत असतात या आकडयांचा निष्कर्ष सरकारी उदयोग अयशस्वीच होतात, असा काढणे चुकीचे आहे. खरे पाहता खाजगी उदयोग व सरकारी उदयोग यांची कार्यक्षेत्रे, उद्देश, वातावरण, व्यवस्थापन पद्धती इ. बाबी इतक्या विभिन्न आहेत की, दोहोंच्या यशाचे मोजमाप नफातोटा या एकमेव फुटपट्टीने करणे मुळातच चुकीचे आहे. वातावरणाच्या दृष्टीने पाहता, सरकारी उदयोग नवीन असल्याने व ते प्रचंड प्रमाणावर नवीन तंत्रानुसार चालवावे लागत असल्यामुळे, त्यांच्यासाठी लागणारी तंत्रकौशल्ये व व्यवस्थापन पद्धती आत्मसात करण्यास काही कालावधी लागणारच. इतर राष्ट्रांनी दोनशे वर्षांत केलेली औदयोगिक कांती भारत तीस-चाळीस वर्षांतच साधण्याचा प्रयत्न करीत आहे, हे सरकारी उदयोगांच्या प्रगतीचे मूल्यमापन करताना लक्षात घेणे आवश्यक आहे. बऱ्याच उदयोगांच्या बाबतींत परकीय मदतीची गरज लागते व अशी मदत विशिष्ट अटींवरच मिळू शकते. शिवाय प्रचंड कारखान्यांच्या प्रकल्पांचे पूर्वनियोजन व आराखडा तयार करण्याचा अनुभव सरकारी क्षेत्रात बेताचाच असल्याने नियोजनात चुका होणे व त्यामुळे खर्चाचे आणि तोटयाचे प्रमाण वाढणे, हे नवीनसरकारी उदयोगांच्या बाबतीत काही प्रमाणात अटळच होते. सरकारी योजनांविषयीचे सर्वच निर्णय केवळ आर्थिक निकषांवरच घेतले जात नसल्याने राजकीय दबावाचा परिणामही काही निर्णयांवर होणे अपरिहार्य असते.

व्यवस्थापनाच्या बाबतीत देखील सरकारी उदयोगांना अनेक अडचणी जाणवतात. अनुभवी, कुशल व प्रशिक्षित व्यवस्थापक खाजगी क्षेत्रात आर्थिक लाभ व स्वायत्तता भरपूर असल्यामुळे सरकारी उदयोगात काम करण्यास नाखूश असतात. तेव्हा सरकारला बऱ्याच अंशी हे व्यवस्थापन सरकारी प्रशासकांकडे सोपवावे लागते. या अधिकाऱ्यांचा दृष्टिकोन हा सनदशीर स्वरूपाचा असल्याने त्यांच्या कार्यपद्धतीवर दप्तरदिरंगाई, जबाबदारीची टाळाटाळ, निर्णयासाठी मंत्रालयाकडे किंवा वरिष्ठांकडे वारंवार धाव घेणे, यांसारख्या प्रवृत्तींचा परिणाम होऊन एक प्रकारची शिथिलता उत्पन्न होते. शिवाय त्यांना निर्णयस्वातंत्र्यही पुरेसे नसते. संबंधित मंत्रालय व मंत्री यांची मर्जी राखणे, संचालक मंडळाचा विश्वास संपादणे, संसद सदस्य व संसदीय समिती आणि महालेखापरीक्षक यांच्या नियमनाच्या चौकटीत काम करणे, यांसारखी धोरणे सांभाळून प्रचंड आर्थिक उलाढाली-विषयी त्वरित निर्णय घेण्याचे कौशल्य फारच थोडयंना साधते. शिवाय ज्येष्ठतेनुसार या अधिकाऱ्यांच्या वारंवार बदल्या होत असल्याने, त्यांना शाश्वत स्वरूपाने एखादया उदयोगसंस्थेची प्रशासकीय जबाबदारी सांभाळणेही अनेक वेळा अशक्य होते. सरकारी उदयोगात उत्पादन-भांडवल प्रमाणही खाजगी क्षेत्रापेक्षा कमी आढळते. त्यामुळे प्रचंड भांडवलाच्या घसाऱ्याचा व व्याजाचा बोजा पडून त्यांच्या खर्चाचे प्रमाण वाढते व त्याचा परिणाम नफ्यावर होतो. बऱ्याचशा सरकारी कारखान्यांतून प्रत्यक्ष वापरात असलेली उत्पादनक्षमता कितीतरी कमी आढळते. त्यांची उभारणीसुद्धा सरकारी धोरण म्हणून मुद्दाम अविकसित प्रदेशात केलेली असते व म्हणून तेथे शहरउभारणी, घरबांधणी, पाणीपुरवठा, वाहतूक व वीजनिर्मिती इ. सोयींसाठी मोठया प्रमाणावर खर्च करणे भाग पडते. असे असूनही उत्पादित वस्तू व सेवा यांच्या विक्री किंमतींचे निर्धांरण करताना सरकारला केवळ नफ्याकडे दृष्टी न ठेवता अर्थव्यवस्थेचा झपाटयाने विकास व्हावा, म्हणून किंमत पातळीवर नियंत्रण ठेवावे लागत असल्याने सरकारी उदयोगात नफ्याचे प्रमाण कमी असणे साहजिकच आहे. सरकारी उदयोग ही राष्ट्रीय संपत्ती असल्यामुळे त्यांच्या व्यवस्थापकांना जनता, वर्तमानपत्रे व लोक-प्रतिनिधी यांच्याकडून सतत होणाऱ्या टीकेचे भय वाटते व त्याचा परिणाम त्यांच्या निर्णयक्षमतेवर होत असतो. या सर्व गोष्टी सरकारी उदयोगांच्या असमाधानकारक प्रगतीचे समर्थन करू शकत नसल्या, तरी त्यांच्या अडचणींवर प्रकाश पाडू शकतात. जसजसा सरकारी उदयोगांचा अनुभव वाढत जाईल व त्यांच्या व्यवस्थापनामधील दोषांचे निराकरण करण्याचे प्रयत्न कसोशीने होत जातील, तसतशी त्यांची कार्यक्षमता वाढून त्यांच्या नफ्याचे प्रमाण सुधारत जाईल. १९७२-७३ या वर्षी साठ सरकारी उदयोगसंस्थांनी प्रत्येकी एक कोटी रूपयांहून अधिक नफा मिळविला व त्यांचा एकूण नफा ९० कोटी रूपयांहून जास्त होता. हिंदुस्थान स्टील व इतर तोटयात चालणाऱ्या सरकारी कंपन्यांचा १९७२-७३ मधील तोटाही पूर्वीपेक्षा कमी होता. सन १९८१-८२ नंतर हे उदयोग निव्वळ नफ्याचे आकडे दाखवू लागले. त्याचवर्षी केंद्रीय सरकारी उदयोगांचा निव्वळ नफा रू. ५० कोटी होता. २००१-२००२ मध्ये तो रू. ३६,४३२ कोटीवर गेला. यांपैकी ४९ टक्के नफा पेट्रोलियम उदयोगांतून प्राप्त झाला. २००१-२००२ मध्ये एकूण २४० उदयोगांपैकी १२१ उदयोग तोट्यात गेले. कापड, उपभोग्य वस्तू, रासायनिक खते, अभियांत्रिकी, इलेक्ट्नॉनिक वस्तू या उदयोगांचा त्यांत समावेश होतो. असे असले तरी जोपर्यंत सरकारी उदयोगांचा फायदा सामान्य जनतेपर्यंत न पोहोचता केवळ खाजगी कंत्राटदार, व्यापारी, कच्च माल पुरविणारे व खाजगी कंपन्या यांनाच अतिरिक्त प्रमाणात मिळत राहील, तोपर्यंत सरकारी उदयोग आपली अंतिम जबाबदारी पार पाडण्यात अपेक्षेप्रमाणे यशस्वी झालेले नाहीत, असाच निष्कर्ष काढावा लागेल.

 भारत सरकारने १९९१ पासून खाजगीकरणाच्या धोरणाचा पाठपुरावा करण्याचे ठरविले आणि सरकारी उदयोगांचे महत्त्व कमी करण्याचे निश्चित केले. १९९१ मध्ये जाहीर केलेल्या औदयोगिक धोरणानुसार बहुतेक सर्व उदयोग खाजगी उदयोजकांना खुले करण्यात आले. रंगराजन यांच्या अध्यक्षतेखालील समितीने निर्गुंतवणूकीस अनुकूलता दाखविली (१९९३). औदयोगिक आणि वित्तीय पुनार्बांधणी मंडळाची स्थापना करण्यात आली. आजारी उदयोगांसंबंधी निर्णय घेण्याची जबाबदारी या मंडळावर सोपविण्यात आली. तोटयात चालणाऱ्या उदयोगांविषयी निश्चित धोरण आखण्याचे काम मंडळाकडे देण्यात आले. अनेक उदयोगांना अतिरिक्त कर्मचाऱ्यांची समस्या भेडसावत होती. सरकारने स्वेच्छानिवृत्ती योजना प्रत्यक्षात आणली. १९९०-९१ मध्ये नियमित कर्मचाऱ्यांची संख्या २२·१९ लाख होती. १९९९-२००० मध्ये ती १८·५६ लाखावर आली. नव्या निर्गुंतवणूक धोरणानुसार काही निवडक उदयोगांतील सरकारी भाग भांडवल २६ टक्के किंवा त्यांहून कमी टक्क्यांवर आणण्याचे ठरले. उरलेले भाग भांडवल वित्तीय संस्था, कर्मचारी आणि जनता यांना विकण्याचा निर्णय घेण्यात आला.

सारांश, नव्या औदयोगिक धोरणात खाजगी उदयोगांवर अधिक भर देण्यात आला असून सरकारी उदयोगांना अर्थव्यवस्थेत गौण स्थान देण्यात आले आहे.

धोंगडे, ए. रा. भेण्डे, सुभाष दास्ताने, संतोष