लोकप्रशासन : शासनाचे व्यवस्थापन आणि सार्वजनिक धोरणांची कार्यवाही यांसाठी कुशल, प्रशिक्षित आणि सेवाशाश्वती असलेले सवेतन अधिकारीतंत्र आणि त्याची श्रेणिबद्ध यंत्रणा. या प्रशासकीय यंत्रणेचे स्वरूप, तिची रचना, त्यामागील तत्त्वे यांच्या शास्त्रीय अभ्यासाला लोकप्रशासन म्हणतात. शासनव्यवस्थेत कायदेकानूंच्या (विधियुक्त) चौकटीत सार्वजनिक शासकीय नोकर कार्यरत असतात. म्हणून व्यापक अर्थाने सर्व शासकीय व्यवहारांना लोकप्रशासन म्हणता येईल. म्हणजेच विशिष्ट कृती करणारी यंत्रणा आणि त्या यंत्रणेचा अभ्यास, ह्या दोन्ही अर्थांनी लोकप्रशासन ही संज्ञा वापरली जाते. विसाव्या शतकात एक महत्त्वपूर्ण अभ्यासविषय म्हणून लोकप्रशासन मान्यता पावले आहे.
अर्थ आणि व्याप्ती : सुनियोजित उद्दिष्टांच्या पूर्ततेसाठी योग्य मार्ग निवडून सामूहिक प्रयत्न करणे, या प्रक्रियेस प्रशासन असे म्हणतात. सामाजिक उद्दिष्टांच्या पूर्ततेसाठी सहकार्यावर आधारित असे प्रयत्न हे कोणत्याही प्रशासनाचे व्यापक वैशिष्ट्य असते. उद्दिष्टांशी सुसंगत अशी साधने निवडणे, उद्दिष्टपूर्तीच्या कार्यक्रमाचे नियोजन करणे, उपलब्ध साधनसामग्रीचा योग्य उपयोग करणे, कामाचे वाटप इ. बाबींचा प्रशासकीय प्रक्रियेत समावेश होतो. या अर्थाने प्रशासन म्हणजेच उच्च प्रतीची तर्कशुद्धता असलेल्या सहकारी स्वरूपाच्या मानवी कृती (येथे तर्कशुद्धता म्हणजे उद्दिष्टपूर्तीच्या दृष्टीने सर्वाधिक परिणामकारक अशा कृतींची निवड, असा अर्थ अभिप्रेत आहे.)
लोकप्रशासन हा प्रशासनाचा एक स्वतंत्र प्रकार आहे. वर सांगितलेल्या अर्थाने लोकप्रशासनातही सहकारी कृती आणि तर्कशुद्धता यांचा समावेश होतोच पण त्याच्या ‘सार्वजनिक’−लोकाभिमुख स्वरूपामुळे लोकप्रशासन इतर प्रशासनांहून वेगळे आहे. सार्वजनिक हिताचा संदर्भ हे लोकप्रशासनाचे मुख्य वैशिष्ट्य आहे. खाजगी किंवा व्यवसाय प्रशासन आणि लोकप्रशासन यांतील मुख्य फरक त्यांच्या उद्दिष्टांमध्येच असतो. खाजगी प्रशासनापुढे फायदा आणि कार्यक्षमता ही प्रमुख उद्दिष्टे असतात. लोकप्रशासनात नफ्यापेक्षा सार्वजनिक हित, सेवा-सुविधा यांना प्राधान्य असते.
सार्वजनिक धोरणांची परिपूर्ती हे उद्दिष्ट असलेल्या सर्व प्रक्रियांचा लोकप्रशासनात अंतर्भाव होतो. ढोबळमानाने शासनाच्या कार्यकारी यंत्रणेचा लोकप्रशासनात समावेश केला जातो पण त्याबरोबरच सार्वजनिक उद्योग, महामंडळे, आयोग इ. निमशासकीय स्वरूपातही लोकप्रशासन अस्तित्वात असू शकते. आधुनिक काळात शासनाच्या कार्यक्षेत्रात सतत वाढ होत असल्यामुळे लोकप्रशासनाच्या कार्याची व्याप्तीही वाढत असल्याचे दिसते. कार्यांमधील संख्यात्मक वाढीबरोबरच शासकीय कार्यांमधील गुंतागुंतही वाढली आहे. त्यामुळे सर्वच बाबतींत शासनाला तज्ञांच्या सल्लामसलतीची गरज वाटू लागली. म्हणूनच लोकप्रशासन हा फक्त कार्यकारी यंत्रणेचा भाग मानणे, हे अनेक अभ्यासकांना अपुरे वाटते. लोकप्रशासन हे धोरणे ठरविण्याच्या आणि न्यायदानाच्या क्षेत्रांतही महत्त्वाची भूमिका बजावते. ह्या अर्थाने लोकप्रशासन हे शासनाच्या तिन्ही अंगांशी संलग्ने असते. समाजजीवनाच्या सर्वच क्षेत्रांमध्ये कमीअधिक प्रमाणात सार्वजनिक हितरक्षणासाठी लोकप्रशासन कृतिशील असते. ह्या वस्तुस्थितीमुळे लोकप्रशासनाचे कार्यक्षेत्र कोणते असावे, कार्यपद्धती कशी असावी इ. प्रश्न विसाव्या शतकाच्या आरंभापासून उत्तरोत्तर अधिकाअधिक महत्त्वाचे बनत गेलेले आढळतात. या प्रश्नांची तात्विक आणि व्यावहारिक संदर्भात उकल करण्याच्या प्रयत्नांमधून लोकप्रशासन हा एक शास्त्रीय अभ्यासविषय बनला.
लोकप्रशासनाच्या व्याप्तीमध्ये सार्वजनिक प्रशासनयंत्रणा कोणकोणत्या कृती करतात, याचा समावेश तर होतोच पण त्या प्रशासनयंत्रणेची रचना कशी असते, तिने कोणत्या जबाबदाऱ्या स्वीकाराव्यात, या प्रश्नांचाही त्यात समावेश होतो. प्रशासकीय संघटनेची तत्त्वे, संघटनाविषयक सिद्धांत हा लोकप्रशासनाचा एक महत्त्वाचा घटक आहे. त्याखेरीज व्यवस्थापन, नेतृत्व व कार्यकारी प्रमुख आणि त्याचे स्थान यांचा प्रशासनात अभ्यास केला जातो. आर्थिक प्रशासन ह्या उपविषयात आर्थिक धोरणांच्या अंमलबजावणीचे प्रश्न, आर्थिक नियोजन, अर्थव्यवहारांचे नियंत्रण, मूल्यमापन या बाबींचा समावेश होतो. लोकप्रशासन आर्थिक धोरणे अंमलात आणीत असते. आर्थिक प्रशासनातील शिस्त, कार्यक्षमता आणि लोकाभिमुखता यांच्यावरच सुविधांचे योग्य वाटप अवलंबून असते. गुंतागुंतीच्या आर्थिक प्रक्रियांमधील लोकप्रशासनाच्या सहभागामुळे लेखापरीक्षा, मूल्यमापन आणि आर्थिक नियंत्रण यांना अभ्यासात महत्त्व प्राप्त झाले आहे. त्याखेरीज सेवकप्रशासन म्हणून ओळखल्या जाणाऱ्या उपविषयात प्रशासक वर्गाच्या भरती−प्रशिक्षणादी प्रश्नांचा विचार केला जातो.
शासनयंत्रणेच्या अभ्यासापेक्षा प्रशासनयंत्रणेचा अभ्यास हा वेगळा विषय आहे. प्रशासनाच्या प्रश्नांचा स्वतंत्र विचार केला जावा, याकडे राज्यशास्त्राचे वुड्रो विल्सन (पुढे अमेरिकेचे झालेले राष्ट्राध्यक्ष) यांनी प्रथम लक्ष वेधले (१८८७). त्यानंतर विसाव्या शतकात अमेरिकेत लोकप्रशासनाचा अभ्यास होऊ लागला. तटस्थ आणि शास्त्रीय भूमिकेतून प्रशासनाचा अभ्यास शक्य आहे, यावर अभ्यासकांचा विश्वास होता. विशेषतः दोन महायुद्ध-दरम्यानच्या काळात लोकप्रशासन विषयाचा विकास झाला. लोकप्रशासन हा स्वतंत्र अभ्यासविषय मानावा की नाही, ह्याविषयी मतभिन्नता आहे तथापि त्या क्षेत्रात बरेच संशोधन झाले आहे.
प्रशासकीय सिद्धांत : पहिल्या महायुद्धानंतर प्रशासनाची काही सार्वत्रिक सर्वकालिक कार्ये असतात, असा विचार प्रसृत झाला आणि सर्व समाजांमध्ये कोणत्याही परिस्थितीत ती अस्तित्वात असल्याने त्यांना प्रशासनाची मूलभूत तत्त्वेच म्हटली पाहिजेत, हा विचार ल्यूथर म्यूलक आणि लिंडल उर्विक यांनी प्रभावीपणे मांडला. त्यानुसार नियोजन, संघटन, सेवकनियुक्ती, मार्गदर्शन, सुसूत्रीकरण, वृत्तांतनिवेदन आणि अर्थसंकल्पन ही प्रशासनाची मूलभूत तत्त्वे आहेत. प्रशासनाच्या अभ्यासात ही तत्त्वे त्यांच्या इंग्रजी आद्याक्षरांच्या संक्षेपाने−पीओ−एस्‌डीसीओआर्‌बी (पोस्डकॉर्ब) परिचित आहेत. ग्यूलक यांनी नंतर त्यात मूल्यमापन ह्या आणखी एका तत्त्वाची भर घातली. कोणतीही संघटना ही तत्त्वे अनुसरल्याशिवाय सुरळीतपणे चालू शकत नाही, हा म्यूलक यांचा विचार बराच काळपर्यंत प्रभावी ठरला.
संघटनेच्या कार्यात्मक तत्त्वांप्रमाणेच सार्वत्रिक स्वरूपाची रचनात्मक तत्त्वेही पाळली पाहिजेत, हा विचार दुसऱ्या महायुद्धापर्यंत अनेक विचारवंतानी मांडला. लेनर्ड व्हाइट, आंरी फायॉल हे या विचाराचे पुरस्कर्ते होते. श्रेणिबद्ध रचना, मर्यादित नियंत्रणकक्षा, आज्ञैक्य आणि विकेंद्रीकरण ही ती तत्त्वे होत.प्रशासनात कामांची विभागणी आणि वरिष्ठ व कनिष्ठ पदांचीही विभागणी असते. त्यातून श्रेणिबद्ध रचना तयार होते. प्रत्येक पातळीवरील सेवकांची जबाबदारी निश्चित असते. वरिष्ठ पातळीवर निर्णयप्रक्रिया व व्यवस्थापन आणि मध्यम पातळीवर पर्यवेक्षण व सुसूत्रीकरण केले जाते. कनिष्ठांनी वरिष्ठांकडे थेट संपर्क साधू नये, कागदपत्रांवर ठराविक क्रमानेच कारवाई करावी, अशी कार्यपद्धती श्रेणिबद्ध रचनेतून निष्पन्न होते. एका पदाधिकाऱ्याने किती कनिष्ठांवर प्रत्यक्ष नियंत्रण ठेवावे, यास नियंत्रणकक्षेचे तत्त्व म्हणतात. परिणामकारक नियंत्रणासाठी एकाच पदाधिकाऱ्याने फार मोठ्या सेवक वर्गावर नियंत्रण ठेवू नये, असा या पाठीमागील हेतू आहे. नियंत्रणकक्षा मर्यादित असल्यामुळे नियंत्रणक्षमता आणि नियंत्रणाची गुणवत्ता वाढते, हा त्याचा परिणाम आहे पण आदर्श नियंत्रणकक्षा किती, याबद्दल मतभिन्नता असून प्रत्येक पातळीवर नियंत्रणकक्षा भिन्न असणार, असेही एक मत मांडले जाते.
आज्ञैक्य याचा अर्थ एका सेवकाला एकाच पदाकडून आदेश मिळावेत हे तत्त्व. विविध पदाधिकाऱ्यांकडून किंवा यंत्रणांकडून आज्ञा केल्या जात असतील, तर त्यांच्या पालनात गोंधळ होऊ शकतो आणि सुसूत्रीकरणाला बाधा येते. संघटनेचे कार्य व्यवस्थित चालण्यासाठी आवश्यक असे आणखी एक तत्त्व म्हणजे विकेंद्रीकरण. अधिकारांचे आणि कामांचे विकेंद्रीकरण केल्याने अधिकारांच्या गैरवापरावर मर्यादा पडतात व कार्यक्षमता वाढते. या विविध तत्त्वांच्या आधारे संघटनेची रचना करावी, असे त्यांचे समर्थक सुचवितात.
हर्बर्ट सायमन, सी. ड्‌वाईट व्हाल्डो व रॉबर्ट डाल यांनी १९४५ नंतरच्या काळात ह्या तत्त्वांच्या मर्यादा स्पष्ट केल्या. या तिघांचा मुख्य आक्षेप असा होता, की प्रशासनाची सर्वकालिक आणि निरपवाद अशी तत्त्वे नसतात. डाल यांनी संघटनेच्या सामाजिक पर्यावरणाप्रमाणे आणि राष्ट्रीय संदर्भाप्रमाणे तिची रचना ठरते, यावर भर दिला. व्हाल्डो यांनी या तत्त्वांपाठीमागील कार्यक्षमता आणि बचत ही मुख्य उद्दिष्ट्येच संकुचित आहेत, याकडे लक्ष वेधले. सायमन यांनी ही तत्त्वे फोल आणि परस्परविसंगत आहेत, हे दाखवून दिले. उदा., नियंत्रणकक्षा मर्यादित ठेवण्यासाठी अनेक श्रेण्या निर्माण कराव्या लागतील पण श्रेणिबद्धतेतून संचारणात अडथळे निर्माण होतील. म्हणजे एक तत्त्व पाळल्याने दुसऱ्याला छेद जातो. त्यामुळे ही तत्त्वे संघटनानिर्मितीचा आधार ठरू शकत नाहीत, हे नंतर मान्य केले गेले.
एकीकडे संघटनेची तत्त्वे मांडली जात होती, त्याच काळात (१९२०−१९४०) संघटनाविषयक औपचारिक आणि बंदिस्त स्वरूपाचे ‘शास्त्रीय’ सिद्धांत मांडले जात होते. फ्रेडरिक टेलर यांनी शास्त्रीय व्यवस्थापनाचा पुरस्कार केला. सेवकांची कार्यक्षमता वाढेल, अशीच कार्यपद्धती संघटनेने स्वीकारली पाहिजे, कार्यक्षमतावाढ हीच व्यवस्थापनाची जबाबदारी असते आणि ती पार पाडण्यासाठी काही शास्त्रीय तत्त्वे असतात, असे शास्त्रीय व्यवस्थापनाचे पुरस्कर्ते मानतात. शास्त्रीय व्यवस्थापनाच्या सिद्धांतांत व्यक्तिव्यक्तींमधील संबंध, व्यक्तींच्या भावना, आवडीनिवडी यांना फारसे स्थान दिल जात नाही. ठराविक तत्त्वांची शास्त्रीय पद्धतीने अंमलबजावणी केली असता आपाततः कार्यक्षमता वाढेल, असे मानले जाते. वरिष्ठ−कनिष्ठ संबंधांबद्दलचा हा निव्वळ औपचारिक विचार लक्षात घेऊन त्याचे ‘प्रशासनविषयीचा यंत्रवादी दृष्टिकोन’ असे वर्णन केले जाते. टेलर यांचे संशोधन मुख्यतः औद्योगिक व्यवस्थापनाशी निगडीत होते. औद्योगिक कामगारांच्या कार्यपद्धतीवर देखरेख ठेवून, कामाची पद्धत सुधारून, वेळेची व शक्तीची बचत करता येते, असे टेलरचे प्रतिपादन होते. या विचारातूनच कार्यक्षमता ही फक्त यांत्रिक घटकांवरच अवलंबून असते, हे तत्त्व प्रशासकीय सिद्धांतात रूजले. यांत्रिक−औपचारिक दृष्टीकोनातील काही महत्त्वाची तत्त्वे पुढीलप्रमाणे : प्रशासकीय संबंध व्यक्तीनिरपेक्ष असतात, ठराविक कार्ये नियमीतपणे होत असतात, प्रत्येक कामाची एक ठराविक पद्धत असते, संघटनांतर्गत संघर्ष वरिष्ठ पातळीवर सोडविले जातात, फक्त कार्यकारी प्रमुखालाच संघटनाविषयक सर्व माहिती असते. आदेश आणि आज्ञापालन हीच संघटनांतर्गत संबंधांची रूपे असतात, वरिष्ठांबद्दल आदर आणि निष्ठा यांना महत्त्व असते इत्यादी.
यांत्रिकी दृष्टीकोन व प्रशासनाची शास्त्रीय तत्त्वे यांना दुसऱ्या महायुद्धानंतर आव्हान मिळू लागले. प्रशासनविषयक अधिक व्यापक आणि खुल्या स्वरूपाचे सिद्धांत त्यामुळे पुढे आले. प्रशासन हा मानवी व्यवहारांचाच एक भाग मानून मानवी संबंधांना प्रशासनयंत्रणेत प्राधान्य देणारे हे विचार प्रसृत झाले. ते मानवी संबंधांवर आधारित दृष्टीकोन या नावाने ओळखले जातात. निव्वळ शास्त्रशुद्ध व्यवस्थापनातून कार्यक्षमता वाढत नाही, त्याला इतर घटकही पूरक असू शकतात. म्हणून काटेकोर तत्त्वांच्या आधारे संघटनेची रचना करण्यापेक्षा अधिक मोकळ्या, अनौपचारिक स्वरूपाची रचना असावी, असे या दृष्टीकोनाचे पुरस्कर्ते मानतात. अब्राहम मॅझ्लो यांनी आर्थिक उत्पन्न आणि त्याद्वारे पूर्ण होणाऱ्या मूलभूत भौतिक गरजांव्यतिरिक्त व्यक्तीची सुरक्षितता, आपलेपणा, प्रतिष्ठा या इतरही गरजांचे प्रतिपादन केले. कामगार स्वतःच्या कामाकडे कसे बघतात, आपल्या कामाद्वारे त्यांना प्रगल्भ अशी आत्मप्रत्यक्षीकरणाची जाणीव होते काय, म्हणजेच काम हे व्यक्तीच्या व्यक्तित्वाचा भाग बनते काय, हे अधिक महत्त्वाचे असते. त्यामुळे जबाबदारीची भावना, कार्यसमाधान, सेवकांचे परस्परसंबंध आणि वरिष्ठ-कनिष्ठ संबंध हे घटक प्रशासनाच्या संदर्भात महत्त्वाचे असतात, असे विचार पुढे आले. संघटना बंदिस्त, अतिऔपचारिक नसावी. वेतन,शिस्त यांपेक्षा पुढाकार, बिगर−आर्थिक प्रोत्साहने यांचा संघटनेत अंतर्भाव केला जावा, असे सुचविण्यात आले.
संघटनेच्या खुल्या स्वरूपाच्या विचारातून ‘संघटनाविकासाचे’ तत्त्व उदयाला आले. त्यानुसार व्यक्ती आणि संघटना यांच्यात सुसंवाद स्थापन होण्यासाठी मुद्दाम नियोजनबद्ध रीतीने प्रयत्नत करता येतात. संघटनेतील व्यक्तींमध्ये परस्परसामंजस्य वाढवून तणाव कमी करणे, संघर्ष सोडविण्याचे अधिसत्ताविरहित मार्ग विकसित करणे, ही संघटनाविकासाची उद्दीष्टे असतात परंतु योजनाबद्ध रीतीने संघटनेत बदल घडवून आणणे, हा कृत्रिम आणि म्हणून ‘बंदिस्त’ मार्गच असतो, असा त्यावर आक्षेप घेतला जातो.
मानवी संबंधांना प्राधान्य देण्याच्या विचारातूनच संघटनेचा पर्यावरणलक्षी सिद्धांत मांडला गेला. संघटनेची रचना, कार्यपद्धती, तिचे अंतर्गत प्रश्न स्वतंत्रपणे विचार करण्यापेक्षा संघटना आणि तिचे सामाजिक पर्यावरण यांचा एकत्रित विचार केला पाहिजे कारण संघटनेचे प्रश्न हे (खरे पाहता) तिच्या पर्यावरणाशी संलग्न असतात, या मुद्याकडे त्यामुळे लक्ष वेधले गेले. संघटनेतील व्यक्ती समाजाचाही घटक असतात आणि त्यांचे संघटनांतर्गत वर्तन त्यांच्या सामाजिक स्थानांमधून आकार घेत असते, हा विचार लोकप्रशासनाच्या संदर्भात विशेष महत्त्वाचा ठरतो कारण लोकप्रशासनाच्या सर्व कार्यांचे लक्ष्य ‘लोक’ – म्हणजे प्रशासनाचे पर्यावरण हेच असते. बाह्य समाजाच्या अपेक्षा, त्यातील घडामोडी, समाजरचना यांची प्रशासकीय संघटनेने दखल घेतली पाहिजे. त्यानुसार आपली कार्यपद्धती ठरविली पाहिजे, असा हा विचार आहे. एल्टन मेयो व इतरांनी १९३० नंतरच्या काळात काही खाजगी कंपन्यांमध्ये केलेल्या प्रयोगांमुळे प्रशासकीय कार्यक्षमता आणि सेवकांची मानसिक अभिवृत्ती यांचा संबंध स्पष्ट झाला होता. तेव्हापासूनच मानसशास्त्रीय आणि सामाजिक घटकांच्या अभ्यासाला चालना मिळाली.
मानवसंबंधांना प्राधान्य देणाऱ्या प्रशासकीय सिद्धांतांमधील काही महत्त्वाचे मुद्दे असे : सभासदांच्या विशेषज्ञतेचा फायदा संघटनेच्या विविध कार्यांमध्ये होऊ शकतो सभासदांच्या परस्परसंबंधांमधून संघर्ष सोडविले जाऊ शकतात प्रत्येक सभासदाला संघटनेच्या कामाशीसंबंधित अशी काही माहिती असते पण सर्व माहिती एकाच सभासदाला असू शकत नाही केवळ आदेश व आज्ञापालन यापलीकडच्या आंतरव्यक्तिगत संबंधांना संघटनेत महत्त्व असते. वरिष्ठ−कनिष्ठ संबंधही मैत्रीपूर्ण असू शकतात इत्यादी.
प्रसिद्ध प्रशासनतज्ञ हर्बर्ट सायमन यांच्या लेखनात संघटनेच्या अनौपचारिक−लवचिक रचनेवर भर दिलेला आढळतो. संघटनेची कोणतीही एक काल्पनिक परिपूर्ण पद्धत असू शकत नाही, हे त्यांनी स्पष्ट केले. सामाजिक मानसशास्त्रातील सिद्धांत वापरू न त्यांनी प्रशासकीय सिद्धांतांच्या अभ्यासात वर्तनवादी विचारांचा अंतर्भाव केला. त्यांच्या मते निर्णयांचा उगम रचनेत नसतो, तर व्यक्तींच्या मनामध्ये असतो. त्यामुळे संघटनेच्या पर्यावरणाला महत्त्व प्राप्त होते. सायमन शास्त्रशुद्ध व्यवस्थापनाचे विरोधक असले, तरी १९६५ नंतर त्यांच्या भूमिकेत काहीसा बदल झालेला दिसतो. व्यवस्थापनात ‘पूर्णतः तर्कशुद्ध’ असा काही निर्णय नसतो, हा त्यांचा मूळ विचार पण माहितीच्या संकलनाची नवी तंत्रे आणि संगणकाची क्रांती यांच्यामुळे ‘शास्त्रीय’ निर्णय घेता येतील, अशी पूर्वीपेक्षा थोडी वेगळी भूमिका त्यांनी घेतली आणि ते रचनात्मक दृष्टीकोनाकडे वळले. तरीही प्रशासकीय वर्तनाचे सामाजिक मानसशास्त्राच्या आधारे विश्लेषण आणि धोरणप्रक्रियेच्या अभ्यासात अर्थशास्त्र आणि समाजशास्त्र यांचा समावेश, या यांच्या योगदानासाठीच सायमन हे लोकप्रशासनातील एक महत्त्वाचे विचारवंत मानले जातात.
सेवकप्रशासन आणि नोकरशाही : लोकप्रशासनातील सेवकवर्ग कसा असावा, त्यांची नियुक्ती कशी करावी, त्याचे नियंत्रण कसे करावे, हे महत्त्वाचे प्रश्न सेवकप्रशासनात अभ्यासले जातात.
प्रशासकीय सेवकवर्गाची विभागणी तीन प्रकारांमध्ये केली जाते. प्रत्यक्ष अंमलबजावणीचे काम करणाऱ्या श्रेणिबद्ध सेवकयंत्रणेला ‘कार्यकारी अभिकरण’ (लाइन एजन्सी) म्हणतात. ह्या सेवकयंत्रणेला आणि तिच्या प्रमुखांना सल्ला देण्याचे, पर्याय सुचविण्याचे काम करणाऱ्या सेवकवर्गाला ‘सल्लागार अभिकरण’ (स्टाफ एजन्सी) असे म्हणतात. प्रशासनाच्या अंतर्गत गरजा पूर्ण करणाऱ्या आणि अंतर्गत सेवा पुरविणाऱ्या यंत्रणेला साहाय्यक अभिकरण (ऑग्झिल्यरी एजन्सी) म्हणतात. ह्या तिन्हींच्या कामाच्या स्वरूपात फरक असतो. कार्यकारी अभिकरणाचा बाह्य समाजाशी सतत संपर्क येतो. नियमन आणि सुविधा पुरविणे, ह्या दोन्ही प्रकारे हा संपर्क असू शकतो. उरलेल्या दोन अभिकरणांचा लोकांशी येणारा थेट संपर्क अगदी मर्यादित असतो. सल्लागार अभिकरण हे धोरणे, त्यांच्या अंमलबजावणीची पद्धत, भरती-बढती, शिस्तपालन वगैरे बाबींविषयी कार्यकारी प्रमुखाला सल्ला देते. त्याचा प्रत्यक्ष अंमलबजावणीशी संबंध येत नाही. साहाय्यकारी अभिकरण लोकांशी सर्वां त कमी संबंध येणारी यंत्रणा. ती फक्त प्रशासनांतर्गत सेवा पुरवीत असते (उदा., प्रशासनांतर्गत बांधकाम आणि देखभाल, प्रशासनांतर्गत लेखा विभाग इत्यादी).
सेवकभरती कार्यकारी प्रमुखाच्या मर्जीप्रमाणे न होता गुणवत्तेच्या आधारे व्हावी आणि ती सर्वांसाठी खुली असावी, हे तत्त्व आता सर्वमान्य झाले आहे. कोणत्या प्रकारची गुणवत्ता असावी आणि तिची चाचणी कशी घ्यावी, याबद्दल मात्र विविध मते मांडली जातात. लोकप्रशासनातील सेवकाला सार्वजनिक हिताची जाण असावी, प्रत्यक्ष सत्तास्पर्धेपासून तो दूर असावा, त्याच्याकडे कार्यक्षमता आणि व्यवस्थापन कौशल्य असावे, असे सामान्यतः मानले जाते. व्यक्तींची निवड निःपक्षपातीपणे व्हावी, म्हणून अधिकाधिक वस्तुनिष्ठ पद्धतीने उमेदवारांच्या ज्ञानाची आणि व्यक्तीमत्वाची चाचणी घेणारी तंत्रे वापरली जातात. सेवकप्रशासनाच्या अभ्यासात सेवकभरतीच्या पद्धतींचे मूल्यमापन करणे, ‘गुणवत्ता’ कशाला म्हणावी, तिची चाचणीकशी घ्यावी, विशिष्ट पदांसाठी लागणारी कौशल्ये आणि गुणवत्ता यांचे स्वरूप ठरविणे, सेवकवर्गाच्या प्रशिक्षणाचा तपशील ठरविणे, या सर्व गोष्टींसाठी तसेच सार्वजनिक व खाजगी प्रशासनांच्या रचना, कार्यपद्धती, सामाजिक गरजा यांचे संशोधन करणे, या सर्वांचा समावेश होतो. चांगले लोकप्रशासन समाजाला मिळण्यासाठी हा सर्व अभ्यास व तज्ञ आणि प्रशासनयंत्रणा यांचे सहकार्य आवश्यक आहे, असे मानले जाते.
नोकरशाही ही संकल्पना माक्स वेबर यांनी प्रथम मांडली. नोकरशाही या संघटनेचा एक प्रकार आहे. लोकप्रशासन या विषयात नोकरशाही हा शब्द अद्याप तुलनेने कमी वापरला जातो. त्याऐवजी सनदी सेवक, प्रशासन इ. शब्दप्रयोग केले जातात. याचे कारण ‘नोकरशाही’ म्हणजे प्रशासकीय वर्गाची सत्ता आणि वरचष्मा असा अर्थ काही वेळा ध्वनित होतो. तसेच नोकरशाहीच्या अभ्यासात सेवकवर्गाचे समाजशास्त्रीय विश्लेषण, तिच्या वर्तनाचा आणि प्रवृत्तींचा अभ्यास यांचाही समावेश होतो. लोकप्रशासनाचे अनेक अभ्यासक अशा प्रकारचा अभ्यास लोकप्रशासनाच्या कक्षेबाहेर मानतात. त्यामुळे ‘नोकरशाही’ चा अभ्यास करण्यापेक्षा सेवकप्रशासनाचा−सेवकांची भरती, प्रशिक्षण, बढती, तक्रारनिवारणाच्या यंत्रणा इ. पारंपारिक घटकांचा − अभ्यास केला जातो.
आधुनिक काळात लोकप्रशासनाचे वाढत असलेले कार्यक्षेत्र लक्षात घेता शासकीय सेवकवर्गाचे वाढते महत्त्व, त्यांचा धोरण प्रक्रियेतील सहभाग, प्रशासन-समाज परस्परसंबंध अशा अनेक मुद्यांचा विचार होणे अपरिहार्य झाले आहे. प्रशासनाच्या व्याप्तीमुळे प्रत्यक्ष सेवा पुरविण्यापेक्षा कामकाजाच्या विशिष्ट कार्यपद्धतींना मिळणारे प्राधान्य आणि प्रशासनाचे कमी होत जाणारे उत्तरदायित्व, यांसारखे प्रश्न ही लोकप्रशासनाच्या अभ्यासकांपुढील मुख्य आव्हाने आहेत. वेबर यांनी परिपूर्ण आणि पूर्णपणे तर्कशुद्ध नोकरशाहीचे प्रारूप (मॉडेल) मांडले असले, तरी ह्या प्रश्नांची त्यांना जाणीव होती. आधुनिक यांत्रिक जीवनात नोकरशाहीचे स्थान वाढणे अपरिहार्य आहे, असे त्यांनी सुचविले असले, तरी काटेकोरपणा आणि गुप्तता यांसारख्या गोष्टींच्या अतिरेकावर त्यांनी टीका केली. नोकरशाहीमुळे लोकांचा शासनातील सहभाग अशक्य होऊन बसतो आणि नोकरशाही यंत्रणेचा उपयोग घेऊ शकणाऱ्यांच्या हाती सर्वसत्ता एकवटते, असे वेबर यांनी सांगितले. वेबर यांचे नोकरशाहीचे प्रारूप हा आरंभबिंदू मानून नोकरशाहीबद्दल गेल्या अर्धशतकात बरेच संशोधन झाले आहे. व्हिक्टर टॉमसन आणि क्रोझर यांनी ब्यूरोपॅथॉलॉजी हा इंग्रजी शब्द वापरून नोकरशाहीवर टीका केली आहे. नोकरशाहीचे हे विकारनिदर्शक वर्तन अतिरेकी त्रयस्थपणा, काटेकोरपणे नियमांचे पालन, कार्यपद्धतीवर अतिविश्वास, अधिकार आणि दर्जा यांबद्दल अतिकाळजी, संघटनेच्या ग्राहकांबद्दलची तुच्छतावृत्ती, कनिष्ठांशी अतिऔपचारिक संबंध अशा विशेष गुणावगुणांतून व्यक्त होते. संघटनेतील व्यक्तींना वाटणारी असुरक्षितता, संघटनेत पुढाकार घेण्यात वाव नसणे, प्रशासकांमध्ये आंतर-व्यक्तिगत देवाणघेवाणीचा अभाव, ही अशा वर्तनाची प्रमुख कारणे मानली जातात. नोकरशाहीचे महत्त्व वाढत असताना तिची गुणवत्ता, सेवाभाव व मानवतावादी दृष्टीकोन यांचा मात्र ऱ्हास होताना दिसतो, ही नोकरशाहीच्या अभ्यासकांपुढील प्रमुख समस्या आहे.
नोकरशाहीची अंतर्गत रचना पाहिली तर असे दिसते, की नोकरशाहीत समाजाचे यथातथ्य प्रतिबिंब नसते. मध्यमवर्गाचाच येथे वरचष्मा असतो. या जाणिवेतून हॅरी क्रॅन्झ , सॅम्युएल क्रिस्लाव्ह ह्या अभ्यासकांनी प्रातिनिधिक नोकरशाहीचा विचार मांडलेला दिसतो.गुणवत्ता, कार्यक्षमता यांना मिळालेल्या सार्वत्रिक मान्यतेमुळे गुणवत्तेची व्याख्या हीच पक्षपाती असू शकते आणि नोकरशाहीत काही समाजघटक अभावानेच आढळतात, ह्या गोष्टीकडे दुर्लक्ष होते. नोकरशाही प्रातिनिधिक असावी, यासाठी सेवकवर्गाची निवडणूक किंवा राजकीय पक्षांमार्फत नियुक्ती, हा एक टोकाचा उपाय असू शकतो. तसेच सर्व समाजघटकांना त्यांच्या संख्येच्या प्रमाणात प्रशासनात प्रतिनिधित्व हा दुसरा उपाय असू शकतो. ह्या दोन्हींमध्ये अनेक अडचणी आहेत हे स्पष्टच आहे पण या चर्चेतून समाजातील वंचित गट, ज्यांना सामान्यतः संधी नाकारल्या जातात असे गट, उदा., अल्पसंख्य, आदिवासी, स्त्रिया यांना प्रशासनात स्थान मिळणे निकडीचे आहे. हे तत्त्व हळूहळू कृतीत येऊ लागले आहे. भारतात अनुसूचित जाती आणि जमातींसाठी ठराविक जागा राखून ठेवण्याचे तत्त्व अंगिकारले आहे पण त्यामागील उद्देश प्रातिनिधिक नोकरशाहीचा नाही. तसेच केवळ ठराविक जागा राखून ठेवण्याकडे सर्वच समाजघटकांना निर्णयप्रक्रियेत स्थान मिळावे, हे प्रातिनिधिक नोकरशाहीच्या तत्त्वाच्या दृष्टीने अधिक आवश्यक आहे. नोकरशाही अधिक संवेदनक्षम आणि लोकाभिमुख बनविणे, हा प्रातिनिधिक नोकरशाहीचा उद्देश आहे. त्यासाठी जनतेचा आपल्या परिसरातील प्रशासनात सहभाग असायला हवा. लोकसमित्या, सल्लागार समित्या अशा यंत्रणांमार्फतही नोकरशाही प्रातिनिधिक बनविणे शक्य आहे. या व अशा प्रयोगांमुळे अधिक योग्य निर्णय घेतले जातील, सेवा अधिक चांगल्या बनतील, सामाजिक न्याय प्रस्थापित होईल, तसेच त्यामुळे कार्यक्षमतेला बाधा येणार नाही, असे प्रातिनिधिक नोकरशाहीच्या पुरस्कर्त्यांचे प्रतिपादन आहे. नोकरशाहीत सर्व समाजघटकांचा समावेश नसेल, तर संपूर्ण समाजाचे नियमन करण्याच्या तिच्या अधिकाराला आणि विश्वासार्हतेलाच तडा जातो, असा तात्त्विक मुद्दाही या संदर्भात मांडला जातो मात्र परंपरागत पद्धतीच्या गुणवत्ता-कार्यक्षमता यांवर भर देणाऱ्या प्रशासन तज्ञांकडून या प्रश्नांच्या नैतिक, व्यावहारिक वा तात्त्विक बाजूंना अद्याप फारसा प्रतिसाद मिळालेला नाही. [⟶ अधिकारीतंत्र].
विकासक्रम : लोकप्रशासन हा अभ्यासाचा स्वतंत्र विषय आहे. याकडे वुड्रो विल्सन यांनी लक्ष वेधल्यानंतर विसाव्या शतकाच्या आरंभापासून हळूहळू विद्यापीठांमध्ये या विषयाचा शिरकाव झाला. राजकारणी मंडळी निर्णय घेतात, धोरणे ठरवितात आणि प्रशासनाने त्यांची फक्त अंमलबजावणी करावयाची असते, या विचारावर विश्वास ठेवून लोकप्रशासनाचा प्रारंभिक विकास झाला. लेनर्ड व्हाइट यांनी १९२६ मध्ये प्रथम पूर्णपणे लोकप्रशासनाच्या अभ्यासाला वाहिलेले पुस्तक लिहिले. या काळात मूल्यरहित अशा शास्त्रशुद्ध प्रशासनाचा विचार पुढे आला. लोकप्रशासन हा एक शास्त्रीय अभ्यासविषयक मानून प्रशासनाची शास्त्रीय तत्त्वे, सार्वत्रिक सिद्धांत यांची मांडणी दोन महायुद्धांच्या काळात झाली. व्हाइट, विल्यम एफ्‌. विलबी, उर्विक, म्यूलक, आंरी फायॉल हे या विषयाचे या कालखंडातील महत्त्वाचे अभ्यासक होत. लोकप्रशासनाच्या अनेक मूलतत्त्वांना १९४० पासूनच आव्हान दिले जाऊ लागले आणि लोकप्रशासनाच्या विकासाच्या पहिल्या टप्प्यात राज्यशास्त्र व लोकप्रशासन यांची जी फारकत झाली होती, त्याबद्दलही पुढे पुनर्विचार सुरू झाला. सायमन यांच्या प्रभावामुळे प्रशासकीय वर्तन आणि सामाजिक मानसशास्त्र यांच्या अभ्यासाला चालना मिळाली. संघटनाविषयक नवे सिद्धांत उदयाला आले. या विकासक्रमाचा परिणाम म्हणून प्रशासन मग ते खाजगी असो वा सार्वजनिक, सर्वत्र सारखेच असते, त्याच्या अभ्यासाच्या पद्धती एकच असतात, हा विचार पुढे आला. व्यावसायिक क्षेत्रातील खाजगी उद्योगांमधील आणि शासकीयखात्यांमधील प्रशासनयंत्रणांचा अभ्यास, त्यांच्या व्यवस्थापनाबद्दलचे सिद्धांत ह्या सर्वांना मिळून एक प्रशासकीय शास्त्र म्हणून संबोधले जाऊ लागले. लोकप्रशासनाला राज्यशास्त्राचा भाग मानू नये तसेच तो स्वतंत्र अभ्यासविषयही मानू नये त्याऐवजी अधिक व्यापक अशा प्रशासकीय शास्त्राचा तो एक घटक मानावा असे सुचविले गेले. ह्या मुद्याविषयी मतभेद असले, तरी या टप्प्यात प्रशासनाचा अभ्यास अधिक वर्तनलक्षी, विविधतापूर्ण झाला. संघटनाविषयक सिद्धांतांमध्ये नवी भर पडली, हे निश्चित आहे.
तुलनात्मक लोकप्रशासन : राज्यशास्त्रात १९५० पासून अनेक नवे विचारप्रवाह उदयाला आले. राजकीय प्रक्रियांचा तौलनिक अभ्यास हा त्यांतील एक महत्त्वाचा विचारप्रवाह. त्याचा लोकप्रशासनाच्या अभ्यासावर परिणाम होणे अपरिहार्य होते. प्रत्येक समाजाची संस्कृती भिन्न असते आणि त्यामुळे प्रत्येक समाजातील लोकप्रशासनाची रचना, त्यापुढील जबाबदाऱ्या, प्रशासकांचे वर्तन यांचे स्वरूपही वेगळे असते, असा विचार १९४५ नंतर मांडला जाऊ लागला. १९५० ते १९६० ह्या दशकात तुलनात्मक लोकप्रशासनाचा विकास संथगतीने झाला पण नंतरच त्यास वेग आला. अमेरिकन सोसायटी फॉर पब्लिझक ॲडमिनिस्ट्रेशन या संस्थेने तुलनात्मक प्रशासनाच्या संशोधन अभ्यासाचे नेतृत्व करणारा एक गट १९६३ मध्ये स्थापन केला. फ्रेड रिग्ज यांच्या नेतृत्वाखालील या गटाने प्रशासनाच्या तौलनिक अभ्यासाला, त्यासाठी सिद्धांत विकसित करण्याला चालना दिली. तुलनात्मक अभ्यासामुळे अमेरिकी लोकप्रशासनाच्या अभ्यासावरील भर कमी होऊन इतर विशेषतः तिसऱ्या जगातील प्रशासकीय अनुभवांच्या अभ्यासाचे महत्त्व वाढले. तुलनात्मक लोकप्रशासन ही आता लोकप्रशासनाच्या अभ्यासातील एक महत्त्वाची शाखा मानली जाते.
तुलनात्मक अभ्यासामुळे धोरणप्रक्रियेतील भिन्न प्राधान्यक्रम, प्राधान्यक्रमांमागील नैतिक प्रश्न आणि विकासप्रक्रियेतील प्रशासनाची भूमिका यांच्या अभ्यासाकडे संशोधकांचे लक्ष गेले. विशेषतः अमेरिकेत फोर्ड प्रतिष्ठानने विकसनशील देशांमधील प्रशासनप्रक्रिया आणि प्रशासनाचे स्थान यांच्या अभ्यासासाठी आर्थिक पाठबळ दिल्याने तुलनात्मक लोकप्रशासनाबरोबरच विकासप्रक्रियेची चर्चा लोकप्रशासनाच्या चौकटीत सुरू झाली.
विकासलक्षी प्रशासन : मुळातच लोकप्रशासनाचे कार्यक्षेत्र वाढलेले असताना नव-स्वतंत्र देशांमधील प्रशासनांपुढे सामाजिक−आर्थिक विकासाचे दुस्तर आव्हान उभे होते. लोककल्याण आणि विकासाची जबाबदारी लोकप्रशासनावर येऊन पडली. ही जबाबदारी पार पाडीत असताना प्रशासनाचा धोरणातील सहभाग वाढला, लोकसंपर्क वाढला. नव्या जबाबदाऱ्या पेलण्यासाठी अभिनव स्वरूपाच्या प्रशासकीय रचना निर्माण कराव्या लागल्या. साहजिकच प्रशासनाची ही नवी भूमिका, त्यासाठी लागणारी कौशल्ये यांचा अभ्यास लोकप्रशासनात होऊ लागला. आज विशेषतः विकसनशील देशांमध्ये राष्ट्रीय−आंतरराष्ट्रीय पातळींवरील संस्थांच्या आर्थिक पाठबळांमुळे (आणि बरेच वेळा शासनाच्या आर्थिक मदतीने) नियोजन, विकासाची प्रारूपे यासंबंधी लोकप्रशासनाच्या क्षेत्रात संशोधन होताना दिसते. या अभ्यासाला विकासलक्षी प्रशासन असे नाव पडले आहे.आरंभी विकासलक्षी प्रशासनांत विकासाच्या फक्त आर्थिक बाजूवरच भर दिला गेला. उपलब्ध साधन संपत्तीचा हिशोब, सांख्यिकी विश्लेषण, आर्थिक वाढीच्या उद्दिष्टांचे मूल्यमापन यांचा त्यात समावेश होता परंतु नंतर विकासाच्या गुणात्मक परिमाणाचा आणि सामाजिक परिणामांचाही विचार होऊ लागला. आज विकासलक्षी प्रशासन हा लोकप्रशासनाचा एक महत्त्वपूर्ण विषय बनला आहे.
नवलोकप्रशासन : विकासलक्षी प्रशासनाच्या उदयाबरोबरच लोकप्रशासन अधिक मानवकेंद्रित असावे, प्रशासनांच्या अभ्यासात नैतिकतेला प्राधान्य असले पाहिजे, मूल्यरहित असे प्रशासन किंवा प्रशासनशास्त्रही असू शकत नाही, या विचारांना चालना मिळाली. १९६८ नंतरच्या काळात या विचारांचा आग्रह धरणारा अभ्यासकांचा एक गट पुढे आला. ड्‌वाइट व्हाल्डो, जॉर्ज फ्रेडरिकसन हे त्यांपैकी काही अभ्यासक होत. सामाजिक न्याय आणि समता यांचाच लोकप्रशासनाच्या अभ्यासाला आणि व्यवहाराला आधार असावा, असे त्यांनी प्रतिपादन केले. प्रशासनात नैतिक तत्त्वांना प्राधान्य देणारा हा विचार प्रशासकीय नीतिवाद म्हणूनही ओळखला जातो. वेबरच्या प्रशासनाच्या प्रारूपाचा अतिरेक कमी करण्याचा प्रयत्ने नवलोकप्रशासनाने केला. प्रशासनातील यांत्रिकतानिष्ठ विचारांची ती एक प्रतिक्रिया होती मात्र १९७० नंतरच वेबरच्या तत्त्वांना काही फेरबदलांसह अनुसार करणाऱ्या व्हिक्टर टॉमसन यांच्यासारख्या अभ्यासकांनी नवलोकप्रशासनाला पर्याय म्हणून नववेबरवादाचीही मांडणी केली. नवलोकप्रशासन ही लोकप्रशासनाची स्वतंत्र शाखा नाही. लोकप्रशासनाच्या अभ्यासाला विशिष्ट दिशा देऊ पाहणारी ती एक चळवळ होती.
भारतात विसाव्या शतकाच्या पूर्वार्धात लोकप्रशासन हा स्वतंत्र अभ्यासविषय नव्हता. शासनसंस्था आणि राजकीय तत्त्वज्ञान यांचा अभ्यास राज्यशास्त्रात समाविष्ट केला जाई. अमेरिकेत आणि अन्य प्रगत देशांत लोकप्रशासन उदयाला आल्यानंतर भारतातही हळूहळू त्याचा अभ्यास होऊ लागला. १९३० नंतर लखनौ विद्यापीठाने सर्वप्रथम लोकप्रशासनाचा राज्यशास्त्राच्या पदव्युत्तर अभ्यासक्रमातील एक विषय म्हणून त्याचा समावेश केला. पुढे मद्रास विद्यापीठाने लोकप्रशासनाचा स्वतंत्र पदविका अभ्यासक्रम सुरू केला (१९३७). लोकप्रशासनाचा स्वतंत्र विभाग सुरू करणारे नागपूर हे पहिले विद्यापीठ होय (१९४९). स्वातंत्र्योत्तर काळात बऱ्याच विद्यापीठांनी विभागांतर्गत लोकप्रशासनाचे स्वतंत्र पदव्युत्तर/पदविका अभ्यासक्रम सुरू केले. १९५४ मध्ये इंडियन इन्स्टिट्यूट ऑफ पब्लिक ॲडमिनिस्ट्रेशन (आयआयपीए) या संस्थेची स्थापना झाली. १९६० नंतर पंजाब, उस्मानिया वगैरे विद्यापीठांनी लोकप्रशासनाचे स्वतंत्र विभाग सुरू केले तथापि बहुसंख्य विद्यापीठांतील लोकप्रशासन हा विषय राज्यशास्त्र विभागात शिकविला जातो. राज्यशास्त्राच्या पदवी आणि पदव्युत्तर अभ्यांसात लोकप्रशासनाचे अभ्यासक्रम समाविष्ट केलेले असतात परंतु हळूहळू लोकप्रशासनाचे स्वतंत्र विभाग स्थापन करण्याकडे कल दिसतो. राज्यशास्त्र विभागामध्येही लोकप्रशासनाचे अध्यापन स्वतंत्र अध्यापकांकडे सोपविलेले असते. अहमदाबाद येथील इंडियन इन्स्टिट्यूट ऑफ मॅनेजमेंट, हैदराबाद येथील इन्स्टिट्यूट ऑफ पब्लिनक एंटरप्रायझीस, महाराष्ट्र शासनाची विकासलक्षी प्रशासनाचा अभ्यास करणारी महाराष्ट्र इन्स्टिट्यूट ऑफ डेव्हलपमेंट ॲडमिनिस्ट्रेशन (मिडा), मुंबई येथील इंडियन इन्स्टिट्यूट ऑफ लोकल सेल्फ−गव्हर्नमेंट, प्रशासकांना प्रशिक्षण देणाऱ्या मसुरी, हैदराबाद येथील संस्था इ. शासकीय−निमशासकीय संस्थांमुळे लोकप्रशासनाच्या संशोधनास पाठबळ मिळते. भारतात लोकप्रशासनाच्या अभ्यासातच स्थानिक शासनयंत्रणा. लोकशाही विकेंद्रीकरण, सहकारी चळवळ इ. घटकांचाही समावेश केला जातो.
राज्यशास्त्र−लोकप्रशासन संबंध : लोकप्रशासनाच्या अभ्यासाला प्रारंभ झाला, तेव्हापासूनच लोकप्रशासन राज्यशास्त्र संबंध हा वादाचा विषय झाला आहे. राजकारण आणि प्रशासन ह्या जशा भिन्न प्रक्रिया आहेत, तसेच त्यांचा अभ्यास करणारे विषयही वेगळे आहेत, असा युक्तिवाद केला जातो मात्र विसाव्या शतकाच्या पूर्वार्धातील लोकप्रशासन–तज्ञ हे राज्यशास्त्राचेही अभ्यासक असत आणि भारतात आजही परिस्थिती तशीच आहे. राज्यशास्त्राचे लोकप्रशासनावरील वर्चस्व कमी करण्याचे प्रयत्नर दुसऱ्या महायुद्धानंतर काही काळ झाले. त्यातून लोकप्रशासन हा प्रशासनशास्त्र (किंवा प्रशासकीय शास्त्र) ह्या विषयाचा घटक बनण्याची शक्यता निर्माण झाली म्हणजे राज्यशास्त्राऐवजी तो दुसऱ्या विषयाचा घटक बनला. १९६० नंतरच्या काळात व्हाल्डो यांनी लोकप्रशासन हे राज्यशास्त्र आणि प्रशासनशास्त्र ह्या दोन्हींपेक्षा भिन्न असल्याचा आग्रह धरून एक स्वतंत्र अभ्यासविषय म्हणून लोकप्रशासनाला दर्जा मिळवून देण्याचा प्रयत्न केला. त्यासाठी त्यांनी लोकप्रशासनातील लोक ह्या घटकावर भर दिला. व्यवसाय प्रशासनापेक्षा सार्वजनिक व्यवहारांचे प्रशासन गुणात्मक दृष्ट्या वेगळे असते, हे त्यांनी स्पष्ट केले (नवलोकप्रशासनाची चळवळ या संदर्भात महत्त्वपूर्ण ठरली). त्यामुळे १९७० नंतरच्या काळात एक स्वतंत्र अभ्यासविषय म्हणून लोकप्रशासनाची वेगाने वाटचाल झाली.
लोकप्रशासनाच्या ह्या स्वतंत्र अस्तित्वात अडचणी आहेत. सार्वजनिक व्यवहार किंवा लोक हा घटक लोकप्रशासनात मध्यवर्ती मानल्यामुळे धोरणे, धोरणविषयक प्राधान्यक्रम, सामाजिक न्याय, वाटपाचे प्रश्न यांसारखे राजकीय नैतिकतेचे प्रश्न लोकप्रशासनाला हाताळावे लागत आहेत. राज्यशास्त्राशी फारकत घेतल्याने प्रशासनाच्या ह्या राजकीय बाजूकडे दुर्लक्ष होणे शक्य आहे. व्यवसाय प्रशासनाकडे आपले वेगळे अस्तित्व टिकवीत असतानाच लोकप्रशासनाला संघटनेचे सिद्धांत, मूल्यमापनाची नवी तंत्रे, कार्यक्षमतावाढीचे नवे प्रयोग यांच्याकडे पाठ फिरविता येणार नाही पण ह्या बाबींचे संशोधन बव्हंशी व्यवसायप्रशासन आणि व्यवस्थापनशास्त्र यांच्या क्षेत्रांतच होताना दिसते. त्यामुळे राज्यशास्त्र आणि व्यवसायप्रशासन या दोन्ही क्षेत्रांशी संलग्नस राहूनच लोकप्रशासनाचा विकास होऊ शकतो.
लोकप्रशासनाचा अभ्यास हे आंतरविद्याशाखीय अभ्यासक्षेत्राचे उत्तम उदाहरण आहे. अर्थशास्त्र (सार्वजनिक धोरणे, आर्थिक प्रशासन, नियोजन इ.) समाजशास्त्र (नोकरशाही, नेतृत्व, प्रशासकीय वर्तन), मानसशास्त्र (सेवक प्रशासन, वरिष्ठ-कनिष्ठ संबंध), राज्यशास्त्र (प्रशासनाचे नियंत्रण, प्रशासनाची प्रातिनिधिकता, सामाजिक न्याय) अशा विविध विद्याशाखांच्या अभ्यासाशी लोकप्रशासन हा विषय निगडित आहे.
लोकप्रशासनाचा अभ्यास आणि प्रशासकीय व्यवहार करणारे ‘प्रशासक’ यांच्यातील संबंध कसे असावेत, हा प्रश्नही महत्त्वाचा आहे. खुद्द अभ्यासकांमध्येच संशोधन आणि सिद्धांत बांधणीवर भर द्यावा की उपयोजित लोकप्रशासनावर भर द्यावा, यांविषयी एकवाक्यता नाही. त्यामुळे प्रशासकांना प्रशिक्षण देणे, प्रशासकीय सुधारणा आणि प्रशासकीय रचना यांसंबंधी सूचना करणे, प्रशासकीय सल्लागार म्हणून काम करणे, अशा विविध भूमिका लोकप्रशासनाचे अभ्यासक बजावताना दिसतात. तज्ञ किंवा सल्लागार याने ही भूमिका बजावणे, ही व्यवसाय प्रशासनातील नित्याची बाब असते, हे लक्षात घेतले तर उपयोजित प्रशासनाचा आग्रह हा लोकप्रशासन, व्यवसाय-प्रशासन यांमधील अंतर कमी करण्यास हातभार लावतो असे दिसते. प्रशासक बनणे आणि लोकप्रशासनाचा अभ्यासक असणे. ह्या दोन भिन्न भूमिका आहेत की परस्परपूरक भूमिका आहेत, हा प्रश्न अद्याप सुटलेला नाही. लोकप्रशासनाच्या तज्ञांनी प्रशासकीय सल्लागार बनणे म्हणजे प्रशासनाद्वारे अधिक परिणामकारक लोकनियंत्रण करण्यास शासनकर्त्यांना मदत करणे आहे काय, असा नैतिक पेच इतर सामाजिक शास्त्रांप्रमाणेच लोकप्रशासनापुढेही उभा राहू शकतो.
लोकप्रशासन हा स्वतंत्र अभ्यासविषय आहे का, तो व्यवसाय आहे का, त्याच्या अभ्यासाची व्याप्ती काय, राज्यशास्त्राशी त्याचे कोणत्या प्रकारचे संबंध असावेत इ. प्रश्नांची पुरेशी समाधानकारक सोडवणूक झालेली नसल्याने लोकप्रशासनाच्या अभ्यासकांपुढे असे अनेक तणाव उभे राहताना दिसतात.
संदर्भ : 1. Appleby, P. H. Public Administration for a Welfare State, New York, 1961.
2. Bhambhri, C. P. Public Administration, Meerut, 1960.
3. Charlesworth, James C. Ed. Theory and Practice of Public Administration, Philadelphia, 1968.
4. Frederickson, H. George, New Public Administration, New York, 1980.
5. Gulick, Luther Urwick, Lyndall, Ed. Papers on Scientific Public Administration, New York,1937.
6. Heady, Ferrel, Public Administration: A Comparative Perspective, Englewood Cliffs (N.J.), 1984.
7. Henry, Nicholas, Public Administration and Public Affairs, London,1975.
8. Krislov, Samuel, Representative Bureaucracy, London, 1974.
9. Maheshwari, Shriram, Ed, Study of Public Administration in India, Agra, 1973.
10. Marini, Frank, Ed. Toward a New Public Administration, Scranton, 1971.
11. Miewald, Robert D. Public Administration: A Critical Perspective, New York, 1978.
12. Roggs, Fred, Ed. Frontiers of Development Administration, Durham, 1970.
13. Shafrity,M. Hyde, Albert C. Ed. Classics of Public Administration, Chicago, 1987.
14. Sharma, M. P. Public Administration in Theory and Practice, Delhi, 1963.
15. Tead, Ordway. The Art of Administration, Toronto, 1961.
16. Waldo, C. Dwight The Enterprise of Public Administration, California, 1980.
17.Weidner, Edward, Ed. Development Administration in Asia, Durham, 1970.
18. White, L. D. Introduction of the Study of Public Administration, New York, 1961.
१९. डोळे, ना. य. लोकप्रशासन परिचय, पुणे, १९६२.
पळशीकर, सुहास
“