सरकारी कर्ज : (पब्लिक डेट). केंद्र शासन, राज्य सरकारे, स्थानिक स्वराज्य संस्था आणि निगमादी अन्य शासकीय स्वायत्त संस्था, या सर्वांनी आपापल्या आर्थिक गरजा भागविण्याकरिता उभारलेले कर्ज. कोणतेही सरकार आपले वित्तव्यवहार करीत असताना कर्ज उभारण्याचा सर्वमान्य मार्ग अवलंबीत असते. सरकारच्या एकूण कर्जाचे आकडे जाहीर चर्चेचा आणि चिंतेचा विषय ठरतात. इ. स. २००५ च्या सुमारास भारतात केंद्र सरकारचे एकूण सु. १३ लाख कोटी रूपयांचे कर्ज होते. तसेच सर्व राज्य सरकारांचे मिळून सात कोटी रूपयांचे कर्ज होते, असा अधिकृत अंदाज आहे. हे कर्ज सतत वेगाने वाढत आहे, असाही अनुभव येतो. विकसित देश व विकसनशील देश अशा सर्वांच्या बाबतीत सार्वजनिक कर्जाची समस्या कायम असलेली आढळते. कोणतेही कर्ज उभारले की, त्याची कालांतराने परतफेड करावीच लागते पण त्याचबरोबर इतरही अनेक देण्यांची जबाबदारीही सरकारला अटळपणे स्वीकारावी लागते. कर्जाबरोबर ती सर्व देणी विचारात घेतली, तर तो सगळा भार महाप्रचंड आहे असे ध्यानात येते.
आपले खर्च भागविण्यासाठी सरकारकडे निरनिराळे मार्ग उपलब्ध असतात. त्यामुळे कर्ज उभे करण्याचा मार्ग का स्वीकारला जातो ? तर निधी उपलब्ध करण्याच्या प्रत्येक पद्धतीला काही मर्यादा आहेत, हे ध्यानात घेतले पाहिजे. उदा., कर बसवून भरपूर रक्कम गोळा होऊ शकते पण करांना नेहमीच विरोध होतो. कर गोळा करण्यासाठी मोठी व खर्चिक प्रशासकीय यंत्रणा उभारावी लागते. अप्रत्यक्ष कर गरिबांवर अन्याय करणारे ठरू शकतात. उत्पन्न कर किंवा संपत्ती करांसारखे प्रत्यक्ष कर देशातील फार थोडे लोक भरतात. कर बुडविण्याची किंवा चुकविण्याचीही प्रवृत्ती दिसते. सरकारने ज्या गुंतवणुकी केलेल्या असतात, त्यांवरील व्याज-लाभांशासारखे उत्पन्न किंवा सार्वजनिक उपक्रमांमधून मिळणारा नफा, हेही सरकारच्या हातात उत्पन्न देऊ शकतात पण त्या सर्वांबद्दलची खात्री देता येत नाही. उदा., सार्वजनिक उपक्रमांना तोटा झाला, तर सरकारच्या हातात काही पैसा-निधी उत्पन्न होण्याचा प्रश्नच उद्भवत नाही. नफा किंवा लाभांशामध्ये मोठी चढ-उतार दिसू शकते. त्यामुळे त्या मार्गावर अवलंबून राहणे धोक्याचे ठरते. याच कारणाने सार्वजनिक कर्ज उभारून मोठा निधी गोळा करणे, सरकारला फायदेशीर ठरू शकते.
कर्ज उभारण्याची सरकारला गरज का भासते ? एकतर प्रशासनावर सरकारला खर्च करावा लागतो. रस्ते, धरणे, पाटबंधारे, पूल अशा कामांसाठी मोठा निधी उभारावा लागतो. वार्षिक जमाखर्च जर तुटीचा झाला म्हणजे उत्पन्नापेक्षा खर्च जास्त असेल, तर तो जादा खर्च भागविण्यासाठी काही तरतूदही करावी लागते. कर्जाव्दारे उभा केलेला निधी मदतीला येऊ शकतो. विकसनशील देशांसमोर अनेक सामाजिक, सार्वजनिक खर्च प्राधान्याने उभे असतात. गरिबी-बेकारी दूर करण्याचे कार्यक्रम असतात. अशा कार्यकमांवर सतत खर्च करावा लागतो. अशा कामांबाबत पूर्वी सरकारची ठाम किंवा आगही भूमिका नसे. सरकार निर्हस्तक्षेपाचे धोरण स्वीकारीत असे पण गेल्या पन्नास वर्षांत सरकारची भूमिका बदलली आहे. सरकारच्या कामाचा तो एक आवश्यक भाग बनला आहे. त्यामुळे कर्ज उभारून असे कार्यक्रम रेटण्याशिवाय गत्यंतर नाही, अशी परिस्थिती सर्वत्र आढळते. याच भूमिकेतून भारताने महाप्रचंड कर्जे उभारली आहेत. जर्मनी, अमेरिका या प्रगत देशांनीही बेकारी दूर करणे, विदेशी व्यापारातील तूट भरून काढणे, यांसाठी सार्वजनिक कर्जाच्या मार्गांचा आधार घेतला आहे. पूर, दुष्काळ, भूकंप, युद्घ अशा आकस्मिक कारणांसाठी अचानक खर्च करावे लागतात. अशांसाठीही सार्वजनिक कर्जाचा आधार घ्यावा लागतो.
सरकारची सार्वजनिक कर्जउभारणी आणि देशातील भांडवल बाजाराचा विकास हे दोन्ही परस्परावलंबी असतात. सरकारी कर्जरोखे, ऋणपत्रे, कोषागारांतील (ट्रेझरी) बिले, सुवर्णरोखे अशा अनेक मार्गांनी सरकार कर्जाऊ रक्कम उभारते. या पतपत्रांची खरेदी-विक्री, हस्तांतरण व्यवहार अशा सर्व वित्तीय व्यवहारांसाठी विकसित भांडवल बाजाराची गरज भासते. तसेच भांडवल बाजार जितका विकसित असेल, तितके कर्जव्यवहार सोपे होत राहतात. कर्ज उभारण्यासाठी सरकार विविध वित्तीय साधनेकिंवा पतपत्रे वापरते व त्याव्दारे बचती करण्याचे मार्ग जनतेला उपलब्ध होतात. कर्जाचा हा एक फायदा म्हणता येईल. भारतात सरकारने उभारलेली कर्जे आणि भांडवल बाजाराचा विकास-विविधीकरण या घडामोडी समांतर पद्धतीने होत राहिल्या आहेत.
अर्थव्यवस्थेत साकलिक पातळीवर जे तेजीमंदीसारखे चढउतार होतात, त्यांवर उपाय म्हणून सार्वजनिक कर्ज उभारणीचे शस्त्र उपयोगी पडू शकते. जसे, जर अर्थव्यवस्थेत तेजीचा कालखंड चालू असेल व अवास्तव रोखतेमुळे सार्वत्रिक मागणीचा आणि किंमतवाढीचा दबाव चालू असेल, तर सरकार लोकांकडून कर्जे घेऊन असा मागणीचा दबाव कमी करू शकेल, तर मंदीच्या काळात याच्या उलट परिस्थिती असेल. सरकार कर्जाची परतफेड करून रोख निधी जनतेच्या हातात देऊ शकेल व त्यामुळे सार्वत्रिक मागणीचा विस्तार होऊन अर्थव्यवस्थेला उभारी येऊ शकते आणि मंदीचे सावट दूर होऊ शकते. अर्थात, सार्वजनिक कर्जाला पूरक असे चलनविषयक धोरण किंवा वित्तीय धोरण असणार, असे गृहीत धरले आहे.
कर्जाचे प्रकार : परिस्थित्यनुसार आणि गरजेनुसार सरकारी कर्जाचे विविध प्रकार असू शकतात. त्यानुसार त्या कर्जाच्या अटी, त्याच्या परतफेडीची व्यवस्था, हेही निरनिराळे असू शकतात. जर देशातल्याच व्यक्तींनी, बँकांनी अगर वित्तीय संस्थांनी कर्जाऊ पतपत्रे घेतली, तर ते अंतर्गत कर्ज मानले जाईल. या कर्जावरील व्याज व कालांतराने त्याची परतफेड देशातल्या देशातच व त्या देशाच्या चलनातच केली जाते. जर परदेशातील व्यक्तींनी किंवा वित्तीय संस्थांनी कर्जे सरकारला दिली असतील, तर ते बाह्य कर्ज होय. त्याची परतफेड विदेशी चलनात करावी लागते. काही कर्जे हस्तांतरणीय, तर काही अहस्तांतरणीय या प्रकारांत मोडतात. हस्तांतरणीय कर्जाचे रोखे अथवा पतपत्रे/ऋणपत्रे भांडवल बाजारात विकल्याने हस्तांतरित होऊ शकतात, तर काही कर्जे विशिष्ट व्यक्तींच्या/ संस्थांच्या नावे असतात व त्यांचे हस्तांतरण होत नाही. सरकारी कर्जाचा आणखी एक प्रकार म्हणजे सव्याज कर्जे व बिनव्याजी कर्जे. व्याज देणाऱ्या सरकारी ऋणपत्रांवरही स्थिर व्याजदर असतो किंवा तरता व्याजदर असतो. अल्प मुदतीसाठी साधारणपणे कमी व्याजदर असतो. बाजारात जो व्याजदर प्रचलित असतो, त्यापेक्षा कमी व्याजदराने सरकार पतपत्रांव्दारे कर्ज उभारू शकते. सरकारी पतपत्रांची सुरक्षितता, खरेदी-विक्रीतील सुलभता आणि रोखता, यांमुळे हे घडू शकते. एकूण कर्ज किती उभारायचे हे जसे सरकारला ठरवावे लागते, त्याचबरोबर या मुदतपूर्तीची संरचनाही ठरवावी लागते. तो एक प्रमुख आर्थिक धोरणाचा विषय बनतो. भांडवल बाजारातील आणि नाणेबाजारातील मोठया चढ-उतारांवर मात करण्यासाठी तसेच चालू खर्च व उत्पन्न यांतील तफावत भरून काढण्यासाठी अल्पमुदती कर्जाचा वापर होतो. जरूर त्या वेळेस अशी पतपत्रे विकून बाजारातील रोखता व पतपुरवठा शोषून घेता येतो. मंदीच्या काळात उलटही घडू शकते. पतपत्रांची मुदत वाढवून किंवा कमी करूनही हा परिणाम साधता येतो. बाजारातील प्रचलित व्याजदर आणि सरकारी रोख्यांची/पतपत्रांची किंमत यांचा परस्परविरूद्ध संबंध असतो.
सरकारी पतपत्रांना जशा निरनिराळ्या मुदती असू शकतात, तशीच काही कर्जे कायमस्वरूपी असतात. ती कर्जे परत केली जात नाहीत, फक्त त्यांवर नियमितपणे व्याज दिले जाते. उत्पादक कर्ज व अनुत्पादक कर्ज असेही वर्गीकरण काही वेळेस केले जाते. जसे कारखाने किंवा इतर विकास प्रकल्पांसाठी उभारलेले कर्ज हे उत्पादक व युद्धाच्या तयारीसाठी किंवा युद्धजन्य कारवाईसाठीचे कर्ज अनुत्पादक असे मानले जाते परंतु असे अनुत्पादक कर्ज हा टीकाविषय होऊ शकत नाही. कारण युद्धजन्य परिस्थितीस सामोरे जाणे, संरक्षणाची सिद्धता ठेवणे, हे सरकारचे कर्तव्यच असते. तेव्हा कर्ज रकमांचा सामाजिक गरजांसाठी वापर होतो किंवा कसे, हे पाहणे महत्त्वाचे ठरते.
सरकारी कर्जे हा सरकारच्या एकूण देण्यांचा किंवा दायित्वाचा भाग असतो. तेव्हा व्यापक दृष्टीने पाहता सरकारच्या डोक्यावर इतर किती दायित्वाचा भार आहे, याचाही विचार करणे आवश्यक ठरते. उदा., भविष्य निर्वाह निधी, इतर निधी व ठेवी, अल्प बचत ठेवी अशा मार्गांनी सरकारकडे कोटयावधी रूपयांचा निधी असतो. सन २००५ मध्ये भारतात केंद्र सरकारची या बाबींपोटी एकूण सु. सहा लाख कोटी रूपयांची देणी होती. ही सरकारने उभारलेली कर्जे नव्हेत पण त्या त्या अटींनुसार मुदतपूर्तीच्या वेळी त्या रकमांची सव्याज परतफेड महत्त्वाची असते. सेवानिवृत्तीच्या वेळी सर्व संचित रक्कम सव्याज परत करणे गरजेचे असते. त्यामुळे पत व विश्वासार्हता कायम राहते.
कर्जाची मर्यादा : जगातील सर्व देशांमध्ये सरकारी कर्जे सतत वाढत जाताना दिसतात. त्यामुळे कर्जे नेमकी कितपत उभारली जावीत, कर्जाची सुरक्षित अशी मर्यादा कोणती, असा प्रश्न विचारला जातो. त्याला उत्तर असे की, सार्वजनिक कर्ज एकूण किती असावे, असे सांगणारे कोणतेही एक गणिती सूत्र नाही. कर्जाचा योग्य, उत्पादक व विकासात्मक वापर व्हावा, कर्जविषयक धोरणाने किंमतींच्या स्थैर्यास मदत व्हावी, या धोरणाने मोठे चकीय चढउतार टाळले जावेत. मुद्दल-व्याजफेड यांसाठी नवे कर्ज काढण्याची अवघड परिस्थिती येऊ नये (याला कर्जाचा सापळा असे म्हणतात), अशी तत्त्वे यामागे असतात. इतकेच नव्हे, तर बँकिंग क्षेत्र-वित्तीय क्षेत्र-भांडवल बाजार यांच्या विकासासाठी सार्वजनिक कर्जे आवश्यक आहेत, असे मानणारा आधुनिक अर्थतज्ज्ञांचा एक वर्ग आहे मात्र प्रत्येक अर्थव्यवस्थेची उत्पादनक्षमता लक्षात घेता सार्वजनिक कर्जावरील मुद्दल-व्याज फेडीचे राष्ट्रीय उत्पन्नाशी प्रमाण किती असावे, याचे एक अपेक्षित प्रमाण ठरविले जाते. ती मर्यादा पाळली जावी, याची धडपड प्रत्येक देशात केली जाते. कर्जाचा उत्पादक वापर करून राष्ट्रीय उत्पन्नात जर जलद वाढ झाली, कर्जाची नियमित परतफेड करणे, व्याजदर फार न ठेवणे, अशी पावले उचलल्यास हे प्रमाण रास्त व अपेक्षित पातळीपर्यंत मर्यादित ठेवणे शक्य होते.
सार्वजनिक कर्जाचा भार एका निराळ्या दृष्टिकोनातूनही मांडला जातो. जेव्हा लोक आपल्याजवळील पैसे गुंतवून सध्याच्या उपभोगाचा त्याग करून सार्वजनिक कर्ज उभारतात, तेव्हा सध्याची पिढी या त्यागातून कर्जाचा भार सहन करते असे मानावे लागते. जर कर्जनिधीतून भांडवली वस्तू निर्माण झाल्या व त्यांचा दीर्घ काळ वापर करता आला, तर हा भार सुरू झाला व सह्य पुढच्या पिढीबरोबर विभागला गेला, असे मानता येईल. जर या निधीचा पुरेसा उत्पादक वापर झाला नाही, तर पुढच्या पिढीला त्यावेळच्या चालू राष्ट्रीय उत्पन्नातून अथवा नवे कर्ज उभारून मुद्दल-व्याज यांची परतफेड करावी लागेल व तो भार नव्या पिढीस उचलावा लागेल, असे म्हणावे लागेल.
विदेशी कर्जाबाबत थोडीफार अशीच परिस्थिती असते. परदेशातून कर्जे उभारून जर देशात विकासाची कामे पार पाडली पण निर्याती वाढविण्याच्या दृष्टीने काहीच हालचाल झाली नाही, तर कर्जाचे मुद्दल व व्याज परत करताना अडचणी येतील. जर उत्पादनात वाढ होऊन निर्याती वाढल्या व परकीय चलन अधिक प्रमाणात मिळाले, तर कर्जफेड करण्यास अडचण येणार नाही. जगातील अनेक विकसनशील देशांनी पाश्चात्त्य देशांतून मोठी कर्जे उभारली. यात भारत तसेच आफिका खंडातील व दक्षिण अमेरिका खंडातील अनेक देशांचा समावेश आहे. त्यांचा विकास कमीजास्त प्रमाणात होत गेला पण निर्याती मात्र तितक्या वेगाने वाढल्या नाहीत. त्यामुळे परकीय कर्जाच्या दृष्टीने अनेक देश अजूनही आर्थिक अरिष्टात सापडलेले दिसतात.
भारतावरील परकीय कर्ज : गेल्या काही वर्षांतील भारतावरील परकीय कर्ज पुढीलप्रमाणे – मार्च २००५ मध्ये भारताचे परकीय कर्ज $१२३·३ अब्ज एवढे झाले होते. मार्च २००४ अखेर असलेल्या $१११·८ अब्जमध्ये सु. $११·५ अब्जाची म्हणजेच १०·४ टक्क्यांची वाढ झाली. १९९०-९१ पासून कोणत्याही एका वर्षात झालेली ही सर्वांत मोठी वाढ आहे.
भारत जगातील १९९१ मध्ये तिसरा सर्वांत मोठा कर्जबाजारी देश होता (पहिला-बाझील, दुसरा-मेक्सिको). २००४ मध्ये कर्जबाजारी देशांत भारताचे स्थान आठवे आहे. जागतिक बँकेने १९९७ पर्यंत भारताचा समावेश अती कर्जबाजारी देशांमध्ये (सिव्हिअरली इन्डेटिड्) केला होता. १९९८ मध्ये भारत मध्यम कर्जबाजारी देश गणला गेला. १९९९ पासून मात्र भारताचा समावेश कमी कर्जबाजारी देशांमध्ये (लेस इन्डेटिड्) केला जात आहे.
कर्जफेडीचे प्रकार : सरकारी कर्जाचे महाप्रचंड प्रमाण पहाता, या कर्जाची परतफेड ही अत्यंत अवघड समस्या असणार हे उघड आहे. असे कर्ज परत करण्याचे अनेक मार्ग असू शकतात. पहिला मार्ग म्हणजे कर्ज परत करणे, कर्जफेड नाकारणे किंवा कर्ज रद्द झाल्याचे जाहीर करण्याचा मार्ग. अतिशय नाजूक आर्थिक संकटात असल्यासच सरकारला टोकाचे पाऊल उचलावे लागेल पण ज्यांनी सरकारला विश्वासाने कर्जे दिली, त्यांच्या बाबतीत असा विश्वासघात करून चालणार नाही. तसेच अशी कर्जे रद्द करून काही काळ संकटावर मात केली, तरी पुन्हा कर्जे उभारताना मोठया समस्या उभ्या रहातील. त्यामुळे रीतसर कर्जे परत करण्याचेच मार्ग अवलंबणे शहाणपणाचे ठरते. त्यासाठी सरकार एक ‘कर्जफेड निधी’ उभारून त्यात दरवर्षी काही रक्कम जमा करून ठेवेल. त्यातून वेळोवेळी कर्जफेड केली जाईल किंवा सरकार आपल्या चालू उत्पन्नातून कर्जाचा काही भाग सरळपणे परत करेल मात्र या परिस्थितीत सरकारकडे तेवढा वाढावा किंवा अतिरिक्त उत्पन्नाचा भाग शिल्ल्क आहे व तो असे कर्ज फेडण्यास वापरला जाणार आहे, असे गृहीत धरले आहे. यातील आणखी एक प्रकार म्हणजे कर्जाची मुदत वाढविणे किंवा कर्जाचे नूतनीकरण करणे. यामुळे कर्जफेडीचे ओझे काही काळापुरते पुढे ढकलले जाते. कर्ज काही प्रमाणात परत करणे व काही प्रमाणात नूतनीकरण करून चालू ठेवणे, असा संमिश्र प्रकारही केला जातो. सरकारकडे जादा उत्पन्न अगर निधी उपलब्ध असेल, तर ते आपले रोखे किंवा पतपत्रे बाजारातून विकत घेऊ शकते. तेवढ्या रकमेने सरकारचे कर्जाचे ओझे कमी होऊ शकते. कर्जफेड करतानाही देशातील रोखतेची परिस्थिती, तेजी अगर मंदीची अवस्था सर्वसाधारण किंमतवाढीचा दर, सर्वसाधारण विकासाचा दर असे अनेक साकलिक घटक ध्यानात घ्यावे लागतात. कर्जफेड आवश्यक असली, तरी कर्जफेडीचे प्रमाण, कर्जफेडीचे वेळापत्रक, अर्थव्यस्थेतील अपेक्षित व्याजदर, अभिवृद्धीदर या सर्वांवर कर्जफेड अवलंबून ठेवावी लागते. विदेशी कर्जे परत करताना या सगळ्या घटकांबरोबर विदेशी चलनसाठा, आंतरराष्ट्रीय भांडवल, बाजारातील स्थितीअसेही घटक निर्णायक ठरतात. देशांतर्गत व विदेशी कर्ज परत करण्याचे धोरण व्यवस्थितपणे आखले, तर देशाची पत व विश्वासार्हता वाढू शकते.
नैसर्गिक आपत्ती किंवा युद्धासारखी कारणे असताना कर्जे उभारणे आणि ती कालांतराने फेडणे, एवढी संकुचित कल्पना सरकारी कर्जाची आता राहिली नाही. आर्थिक विकास-स्थैर-चकीय चढउतारांशी मुकाबला-रोजगारनिर्मिती कल्याणकारी योजना, वित्तीय तूट भरून काढणे, अशा उद्दिष्टांच्या पूर्तीसाठी एक गतिमान साधन म्हणून सरकारी कर्जाचा उपयोग होऊ शकतो. अंदाजपत्रकी धोरणास, वित्तीय धोरणास व चलनविषयक धोरणास पूरक म्हणून कर्जपरिस्थितीचे कुशलतेने व्यवस्थापन करणे, यास आधुनिक अर्थव्यवस्था प्राधान्य देताना आढळतात. देशाची मध्यवर्ती बँक व सरकारला कर्जविषयक धोरणाचा कल्पकतेने वापर करणे आवश्यक बनले आहे.
दास्ताने, संतोष